<질의요지>
｢도로법｣ 제68조제1호에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, ｢도로법 시행령｣ 제73조제1항에서는 ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업은 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토교통부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업으로 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢주차장법｣ 제14조제2항 본문에서는 특별시장·광역시장, 시장·군수 또는 구청장(이하 “지방자치단체의 장”이라 함)이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는바,
지방자치단체의 장이 ｢도로법｣ 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하여 도로점용료를 감면할 수 있는지?
[질의 배경]
한국도로공사(민원인)는 서울외곽순환고속도로의 관리청으로서, 해당 도로 중 A교량 하부구간에 대하여 인천광역시 남동구에 도로점용허가를 해주었고, 인천광역시 남동구는 해당 구간에 공영 노외주차장을 설치하여 관리·운영하면서 사용자로부터 주차요금을 징수하고 있음.
한국도로공사는 인천광역시 남동구의 주차장 설치·운영이 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업”에 해당하여 도로 점용료를 감면할 수 있는지 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 관련 법령 및 주차장 운영 실태를 종합적으로 판단하여 조치하라는 답변을 받자 이를 명확히 하기 위하여 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
지방자치단체의 장이 ｢도로법｣ 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하므로 도로관리청은 도로점용료를 감면할 수 있습니다.
<이 유>
｢도로법｣ 제61조제1항 전단에서는 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함함)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가(이하 “도로점용허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제66조제1항에서는 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제68조제1호에서는 도로관리청은 도로점용허가의 목적이 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 점용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, ｢도로법 시행령｣ 제73조제1항에서는 ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업은 국가, 지방자치단체 및 공공목적을 수행하기 위하여 설립된 법인으로서 국토교통부령으로 정하는 법인이 시행하는 비영리사업으로 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢주차장법｣ 제14조제2항 본문에서는 지방자치단체의 장이 설치한 노외주차장의 주차요금의 요율과 징수방법에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조제3항 전단에서는 지방자치단체의 장인 노외주차장관리자는 정당한 사유 없이 주차요금을 내지 아니하고 주차하는 경우 등 같은 법 제15조제2항 각 호의 경우에는 주차요금 등을 강제징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제15조제1항에서는 지방자치단체의 장이 설치한 노외주차장의 관리·운영에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지방자치단체의 장이 ｢도로법｣ 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하여 도로점용료를 감면할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 어느 사업이 비영리공익사업인지의 여부는 그 사업이 수익성이 있는 것인지의 여부, 그 사업의 규모, 횟수, 태양 등에 비추어 수익을 목적으로 하면서 사업활동으로 볼 수 있을 정도의 계속성과 반복성을 가지고 있는 것인지의 여부 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 할 것인바(대법원 1999.7.9. 선고 97누20724 판결례 참조), 어떠한 사업을 하는 과정에서 수익이 발생한다고 하여 곧바로 영리사업이라고 단정 지을 수는 없는 것이고, 그 사업의 주된 목적이 영리를 목적으로 한다고 볼 수 있는지가 판단의 기준이 되어야 할 것입니다.
그런데, ｢주차장법｣ 제7조제1항 전단에서는 노상주차장은 지방자치단체의 장이 설치한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조부터 제18조까지의 규정에서는 지방자치단체의 장이 노외주차장을 설치하는 경우 주차요금의 징수 및 관리방법 등에 관하여 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지로서 노외주차장 설치계획에 따라 노외주차장을 설치하는 데에 필요한 토지는 다른 목적으로 매각하거나 양도할 수 없으며 관계 행정청은 노외주차장의 설치에 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 국가 또는 지방자치단체는 노외주차장의 설치를 촉진하기 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 노외주차장의 설치에 관한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 국가와 지방자치단체는 자동차교통을 원활하게 하여 공중(公衆)의 편의를 도모하기 위하여 주차장을 직접 설치하거나 설치비용을 보조하는 등 주차장을 확보해야 할 책무가 있다고 할 것이고, 이에 따라 지방자치단체의 장이 같은 법 및 해당 조례에 따라 공영주차장을 설치하여 운영하는 것은 업무의 목적 자체가 공공성 및 공익성이 있는 경우라고 보아야 할 것이므로 영리가 아니라 비영리를 주된 목적으로 하는 경우에 해당한다고 할 것입니다.
그리고, ｢주차장법｣ 제21조의2제1항에서는 지방자치단체의 장은 주차장을 효율적으로 설치 및 관리·운영하기 위하여 주차장특별회계를 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항 및 제3항에서는 주차장특별회계는 주차요금 수입금 및 정부나 특별시 또는 광역시의 보조금 등의 재원으로 조성한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조에서는 지방자치단체의 장이 노상주차장 또는 노외주차장을 설치하여 받는 주차요금 등은 주차장의 설치·관리 및 운영 외의 용도에 사용할 수 없다고 규정하고 있는바, 지방자치단체의 장이 설치·운영하는 주차장에 대하여는 징수한 주차요금 등 수입의 회계관리 및 지출용도 등에 대하여 합리적이고 체계적인 법적 규제가 이루어지고 있다고 할 것이므로 공영주차장이 주차요금으로 수익이 발생한다고 하여 그 이유만으로 영리추구를 목적으로 운영된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체의 장이 ｢도로법｣ 제61조제1항에 따른 도로점용허가를 받아, 도로가 설치된 교량 하부에 공영주차장을 설치하여 ｢주차장법｣ 제14조제2항 및 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 사용자로부터 주차요금을 징수하는 경우, ｢도로법｣ 제68조제1호에 따른 “공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우”에 해당하므로 도로관리청은 도로점용료를 감면할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 16-0501, 2016.12.16.】