<질의요지>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 제13조제1항 및 별표 1 제5호마목8)에서는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 개발제한구역에서 건축 등을 할 수 있는 건축물 중 하나로 “미곡종합처리장[｢농업협동조합법｣에 따른 지역농업협동조합이 개발제한구역에 1천헥타르 이상의 미작 생산에 제공되는 농지가 있는 시·군·구에 설치(시·군·구당 1개소로 한정)하는 경우로서 건축 연면적은 부대시설 면적을 포함하여 2천제곱미터 이하로 설치하여야 함]”을 규정하고 있는바,
｢농업협동조합법｣에 따른 조합공동사업법인이 개발제한구역에서 미곡종합처리장을 증·개축할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인(A시 농협쌀조합공동법인)은 A시 산하 14개 지역조합이 공동출자하여 설립한 조합공동사업법인으로서 개발제한구역에 설치된 미곡종합처리장(RPC: Rice Processing Complex)을 소유한 자로서, 이를 증·개축할 수 있는지를 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 증·개축할 수 없다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢농업협동조합법｣에 따른 조합공동사업법인은 개발제한구역에서 미곡종합처리장을 증·개축할 수 없습니다.
<이 유>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서 및 제1호마목에서는 다만, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등은 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호마목8)에서는 개발제한구역에서 건축 등을 할 수 있는 건축물 중 하나로 “미곡종합처리장”을 규정하면서 ｢농업협동조합법｣에 따른 지역농업협동조합이 개발제한구역에 1천헥타르 이상의 미작(米作) 생산에 제공되는 농지가 있는 시·군·구에 설치(시·군·구당 1개소로 한정)하는 경우로서 건축 연면적은 부대시설 면적을 포함하여 2천제곱미터 이하로 설치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢농업협동조합법｣ 제2조제2호에서는 “지역조합”이란 같은 법에 따라 설립된 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조에서는 지역농업협동조합은 조합원의 농업생산성을 높이고 조합원이 생산한 농산물의 판로 확대 및 유통 원활화를 도모하는 것 등을 목적으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제57조제1항에서는 지역조합의 사업범위에는 교육·지원사업(제1호), 경제사업(제2호), 신용사업(제3호), 복지후생사업(제5호), 다른 경제단체·사회단체 및 문화단체와의 교류·협력(제6호) 등이 포함되는 것으로 규정하고 있습니다.
그리고, ｢농업협동조합법｣ 제112조의2에서는 조합공동사업법인은 사업의 공동수행을 통하여 농산물이나 축산물의 판매·유통 등과 관련된 사업을 활성화함으로써 농업의 경쟁력 강화와 농업인의 이익 증진에 기여하는 것을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제112조의4제1항에서는 조합공동사업법인의 회원은 조합, 중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사, ｢농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률｣ 제16조에 따른 영농조합법인, 같은 법 제19조에 따른 농업회사법인으로 하며, 다른 조합공동사업법인을 준회원으로 한다고 규정하고 있고, ｢농업협동조합법｣ 제112조의4제2항에서는 조합공동사업법인의 회원이 되려는 자는 정관으로 정하는 바에 따라 출자하여야 하되, 조합이 아닌 회원이 출자한 총액은 조합공동사업법인 출자 총액의 100분의 50(중앙회와 농협경제지주회사 및 그 자회사는 합산하여 100분의 30) 미만으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제112조의8에서는 조합공동사업법인의 사업범위에 관하여, 회원을 위한 물자의 공동구매 및 상품의 공동판매와 이에 수반되는 운반·보관 및 가공사업(제1호), 회원을 위한 상품의 생산·유통 조절 및 기술의 개발·보급(제2호) 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢농업협동조합법｣에 따른 조합공동사업법인이 개발제한구역에서 미곡종합처리장을 증·개축할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 개발제한구역 내에서는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 도시·군계획사업의 시행이 원칙적으로 금지되나, 개발제한구역법 제12조제1항 단서 및 같은 항 각 호에 따른 일정한 경우에 한하여 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설의 건축 등 예외적으로 시장·군수·구청장의 허가를 받아 일정한 행위를 할 수 있도록 허용되는바, 이러한 개발제한구역법의 입법목적 및 규정체계에 비추어 볼 때 개발제한구역에서 허용되는 개발행위 및 당사자의 범위를 지나치게 확장해석하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것입니다(법제처 2008.12.24. 회신 08-0380 해석례, 법제처 2010.10.1. 회신 10-0249 해석례, 법제처 2011.12.1. 회신 11-0555 해석례 참조).
그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목8)에서는 미곡종합처리장의 경우 ｢농업협동조합법｣에 따른 지역농업협동조합이 개발제한구역에 1천헥타르 이상의 미작 생산에 제공되는 농지가 있는 시·군·구에 설치하는 경우로서 건축 연면적은 부대시설 면적을 포함하여 2천제곱미터 이하로 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 개발제한구역에 설치 또는 건축할 수 있는 미곡종합처리장의 범위를 규정하면서 지역농업협동조합과 조합공동사업법인을 동일하게 취급하는 규정을 두고 있지 않는바, 개발제한구역에 설치할 수 있는 건축물의 범위를 문언의 해석 가능한 범위를 벗어나 임의로 축소하거나 확장하여 해석해서는 안 될 것이므로, 지역농업협동조합과 조합공동사업법인을 동일하게 취급하는 명문의 규정이 없는 이상 임의로 양자를 동일하게 취급하여 조합공동사업법인도 개발제한구역에서 미곡종합처리장을 증·개축할 수 있다고 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
다음으로, ｢농업협동조합법｣에 따르면, 조합공동사업법인은 지역농업협동조합 등 지역조합 외에도 농업협동조합중앙회, 농협경제지주회사 및 그 자회사, 영농조합법인, 농업회사법인도 회원이 되어 조합공동사업법인에 출자하여 공동으로 사업을 수행하고 있는 조직으로서 둘 이상의 지역조합 등이 사업의 일부를 공동으로 수행할 수 있도록 하기 위해 설립하는 것인데, 지역농업협동조합은 그 지역농업협동조합의 구역에 주소, 거소나 사업장이 있는 농업인을 구성원으로 하는 조직으로(제19조제1항, 제21조제1항), 조합공동법인과 지역농업협동조합은 자본 구성에 있어 차이가 있고, 그 밖에 최소 출자금액, 조합원의 자격, 사업범위 등에 있어서도 양자 간에 차이가 있는바, 만약 조합공동사업법인이 지역농업협동조합들의 출자만으로 설립된 경우라고 하더라도 ｢농업협동조합법｣상 조합공동법인과 지역농업협동조합은 서로 구별되는 별개의 권리의무의 주체라고 할 것이므로 지역농업협동조합과 조합공동사업법인을 동일하게 취급할 필요가 있어서 해당 법률에서 그러한 규정을 명시적으로 두지 않는 한 법령에서 지역농업협동조합을 규정하였다고 하여 당연히 조합공동사업법인도 그에 포함된다고 보는 것은 농업협동조합법령 등의 법체계에 어긋나는 것이라 할 것입니다.
즉, ｢조세특례제한법｣ 제72조제1항제2호에서는 법인세 당기순이익 저율과세에 관하여, 같은 법 제106조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제106조제7항제5호에서는 정부업무대행단체가 고유목적사업으로 공급하는 재화·용역에 대한 부가가치세 면제에 관하여, 각각 지역농업협동조합과 조합공동사업법인을 동일하게 취급하도록 규정하고 있고, ｢지방세특례제한법｣ 제14조제3항에서는 조합의 고유 업무용 부동산 취득 시 취득세 및 재산세 면제에 관하여, 같은 조제4항에서는 조합에 대한 주민세 재산분 및 지방소득세 종업원분의 경감에 관하여, 지역농업협동조합과 조합공동사업법인을 동일하게 취급하고 있으며, ｢농어업·농어촌 식품산업기본법｣ 제3조제4호, 같은 법 시행령 제4조제5호 및 그 위임에 따른 ｢농림축산식품부장관이 정하는 요건을 갖춘 생산자단체 범위｣(농림축산식품부고시 제2015-172호) 제3호에서는 지역농업협동조합과 조합공동사업법인이 모두 동일하게 “생산자단체”에 속하는 것으로 명시적으로 규정하고 있는바, 이처럼 지역농업협동조합과 조합공동사업법인을 법적으로 동일하게 취급하려면 해당 법령의 규정으로 그러한 내용을 개별적으로 명시하여야 한다고 할 것입니다(법제처 2008.6.18. 회신 08-0064 해석례 참조).
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢농업협동조합법｣에 따른 조합공동사업법인은 개발제한구역에서 미곡종합처리장을 증·개축할 수 없다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
지역농업협동조합이 100퍼센트 출자하여 설립한 조합공동사업법인의 경우 지역농업협동조합과 유사한 법적지위를 인정함이 타당하다는 의견도 있을 수 있는바, 규제완화를 위하여 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법 시행령｣ 별표 1 제5호마목8)의 개정할 필요성에 대하여 검토할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0180, 2016.08.11.】