<질의요지>
｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제36조제1항제2호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제21조에 따르면 시장·군수·구청장은 게임제공업·인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업을 하는 자가 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제28조제8호의 규정에 의한 준수사항을 위반한 때에 해당하여 영업정지처분을 하여야 하는 때에는 그 영업정지처분에 갈음하여 2천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 ｢게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙｣ 제27조제1항 및 별표 6에서는 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제36조제1항에 따라 부과하는 과징금의 금액산정기준을 일반게임제공업자, 복합유통게임제공업자, 청소년게임제공업자, 인터넷컴퓨터게임시설제공업자에 대해서만 규정하고 있습니다.
또한, ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제26조제2항에서는 청소년게임제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령이 정하는 시설을 갖추어 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다고 규정하면서 다만, 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 경우에는 이 법에 의하여 등록한 것으로 본다고 규정하고 있는바,
정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자가 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제28조제8호, 같은 법 시행령 제17조 및 별표 2 제8호다목을 위반한 경우, ｢게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙｣ 제27조제1항 및 별표 6에서 그 위반행위에 대한 구체적인 과징금의 금액산정기준을 정하고 있지 않더라도 시장·군수·구청장은 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는지, 또한 그 과징금을 부과할 수 있다면 구체적인 과징금의 금액산정기준은 무엇인지?
[질의 배경]
성남시는 “정보통신망을 통하여 게임물을 제공하면서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 자”에 대해서는 ｢게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙｣에서 구체적인 과징금 부과기준을 정하고 있지 않으므로 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 없다고 보아 문화체육관광부에 질의하였는데, 문화체육관광부로부터 이와 반대되는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자가 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제28조제8호, 같은 법 시행령 제17조 및 별표 2 제8호다목을 위반한 경우, ｢게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙｣ 제27조제1항 및 별표 6에서 그 위반행위에 대한 구체적인 과징금의 금액산정기준을 정하고 있지 않더라도 시장·군수·구청장은 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있습니다. 이 경우 과징금은 2천만원 이하의 범위에서 같은 법 시행령 별표 2 제8호에 따른 준수사항의 위반행위의 정도·위반횟수, 동기·결과, 그 행위를 통하여 얻은 이익의 규모 등 제반 사정을 종합적으로 고려하고 공익과 사익을 비교형량하여 산정해야 합니다.
<이 유>
｢게임산업진흥에 관한 법률｣(이하 “게임산업법”이라 함) 제2조제6호에서는 게임제공업이라 함은 공중이 게임물을 이용할 수 있도록 이를 제공하는 영업을 말한다고 규정하면서, ｢관광진흥법｣에 의한 카지노업을 하는 경우 등을 제외하여 규정하고 있고(가목), 게임산업법 제35조제2항제5호에서는 시장·군수·구청장은 같은 법 제26조에 따라 게임제공업·인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업의 허가를 받거나 등록 또는 신고를 한 자가 같은 법 제28조에 따른 준수사항을 위반한 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 허가·등록취소 또는 영업폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제36조제1항제2호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제21조에서는 시장·군수·구청장은 게임제공업·인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업을 하는 자가 게임산업법 제28조제8호에 따른 준수사항을 위반한 때에 해당하여 같은 법 제35조제2항의 영업정지처분을 하여야 하는 때에는 그 영업정지처분에 갈음하여 2천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제27조제1항 및 별표 6에서는 게임산업법 제36조제1항에 따라 부과하는 과징금의 금액기준을 일반게임제공업자, 복합유통게임제공업자, 청소년게임제공업자, 인터넷컴퓨터게임시설제공업자로 구분하여 규정하고 있습니다.
또한, 게임산업법 제26조제1항에서는 일반게임제공업을 영위하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 영업을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조제2항 본문에서는 청소년게임제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령이 정하는 시설을 갖추어 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 경우에는 게임산업법에 따라 등록한 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐, 이러한 영업자에 대해서 명시적으로 과징금을 부과할 수 있는지, 과징금을 부과할 수 있는 경우 그 금액산정기준을 규정하고 있지 않은바,
이 사안은 게임산업법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자가 게임산업법 제28조제8호, 같은 법 시행령 제17조 및 별표 2 제8호다목을 위반한 경우, ｢게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙｣(이하 “게임산업법 시행규칙”이라 함)에서 그 위반행위에 대한 구체적인 과징금의 금액산정기준을 정하고 있지 않았음에도 시장·군수·구청장은 경우 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는지, 그 과징금을 부과할 수 있다면 구체적인 과징금의 금액산정기준은 무엇인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령해석을 할 때는 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데 그 목표를 두어야 하고, 이를 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하면서도, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려한 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 해야 하는바(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 판결례 참조), 이 사안의 경우 게임산업법 제26조제2항 단서에 해당하는 자에 대하여 업무정지에 갈음해서 과징금을 부과할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 게임산업법령의 문언, 체계 및 과징금 제도를 두고 있는 입법취지, 그 제·개정 연혁 등을 종합적으로 검토해야 할 것입니다.
이에 따라 게임산업법령의 문언을 살펴보면, ｢전기통신사업법｣상 신고·등록을 하여 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하려는 경우에도 공중이 게임물을 이용할 수 있도록 제공하는 “게임제공업”에 포함된다고 할 것이고(게임산업법 제2조제6호), 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 한 경우에는 게임산업법에 의하여 등록한 것으로 보게 되므로(같은 법 제26조제2항 단서), 이러한 경우 ｢전기통신사업법｣에 따라 신고 또는 등록을 한 자도 게임산업법에 따라 등록을 한 게임제공업자와 마찬가지로 게임산업법에 따라 등록을 한 게임제공업자에 해당된다고 할 것입니다.
다음으로, 게임제공업 등록을 한 자가 게임산업법 제28조에 따른 준수사항을 위반한 때에는 영업정지 등을 명할 수 있고(같은 법 제35조제2항제5호), 시장·군수·구청장은 게임제공업 등을 하는 자에게 이러한 영업정지처분을 해야 하는 때에는 그 영업정지처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있으므로(같은 법 제36조제1항제2호), 게임산업법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자가 같은 법 제28조제8호의 준수사항을 위반하는 경우에도 영업정지처분에 갈음하는 과징금 처분을 할 수 있는 법률상 근거가 있다고 할 것입니다(법제처 2009.12.4. 회신 09-0366 해석례 참조).
또한, 게임산업법 시행규칙 제27조제2항에서 과징금을 가중·감경하는 경우 고려해야 할 사항으로 위반행위의 정도·위반횟수 및 위반행위의 동기·결과 등을 규정하면서 과징금 금액의 한도를 명시하고 있는 것은 과징금의 액수를 합리적으로 결정하기 위한 기준과 그 한계를 법령에서 직접 제시한 것으로 볼 수 있으므로 과징금의 부과기준이 불명확하다고 볼 수 없고, 게임산업법에서 게임제작업이나 게임배급업에 대해서는 과징금을 부과할 수 있는 법률상 근거를 두고 있지 않은 반면, 게임제공업의 세부 업태인 게임제공업·인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업에 대해서는 과징금을 부과할 수 있는 법률상 근거를 두고 있는 점에 비추어 보면(같은 법 제36조제1항제2호), 게임산업법에 따라 게임제공업으로 등록한 자로 보는 게임산업법 제26조제2항 단서에 해당하는 자에 대해서도 과징금을 부과할 수 있다고 보는 것이 게임산업법령의 전체 규정체계에 부합한다고 할 것입니다.
아울러, 게임산업법령의 입법연혁을 살펴보면 제정 당시 게임산업법(2006.4.28. 법률 제7941호로 제정되어 같은 해 10.29. 시행된 것)과 같은 법 시행규칙(2006.10.27. 문화관광부령 제151호로 제정되어 같은 해 10.29. 시행된 것)에서 게임제공업의 종류를 별도로 세분하지 않고 단순히 ‘게임제공업’이라고 규정하여 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가 등을 받은 경우 게임산업법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자를 포함한 모든 게임제공업자들은 영업정지처분에 갈음하는 과징금의 금액산정 기준 등에 대해 동일한 규정들이 적용되었는데, 그 후 법률 제8247호로 게임산업법 개정이 이루어지면서 종래의 ‘게임제공업’을 일반게임제공업·청소년게임제공업·인터넷컴퓨터게임시설제공업으로 보다 세분화하여 규정하는 과정에서 개정법에 의해서 여전히 게임산업법상의 게임제공업 등록을 한 것으로 간주되는 자에 대한 과징금의 금액산정 기준이 미처 규정되지 않았던 것입니다. 즉, 법률 제8247호로 개정되기 전의 게임산업법에 따르면 같은 법에 따라 게임제공업 등록을 한 것으로 간주되는 자에 대해서도 영업정지처분에 갈음하는 과징금 처분이 가능하였던 것은 분명하고, 위에서 살펴본 게임제공업자의 준수사항, 그 준수사항 위반에 따른 영업정지처분 및 그에 갈음하는 과징금 처분의 근거 규정들은 제정 당시와 개정 후를 비교하여 볼 때 호의 번호만 달라지거나 내용은 물론 조항의 번호도 동일하게 규정되는 등 실제 규율 내용이 전혀 달라지지 않았으며, 그 밖에 달리 게임산업법에 따라 게임제공업 등록을 한 것으로 간주되는 자에 대해서만 과징금 처분을 금지하기 위하여 법률을 개정한 것으로 볼 아무런 근거가 없다는 것을 고려할 때, 게임산업법 시행규칙 별표 6에 이 사안의 위반행위에 대한 구체적인 과징금의 금액산정기준이 미비된 것은 입법과정에서 시행규칙 관련 규정을 제대로 정비하지 못한 것이라고 볼 것이지, 그런 경우에 대해 과징금을 부과할 수 없도록 하려는 취지라고 보기는 어렵다 할 것입니다(법제처 2015.3.18. 회신 15-0074 해석례 참조).
따라서, 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여 게임산업법률 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자가 게임산업법 제28조제8호, 같은 법 시행령 제17조 및 별표 2 제8호다목을 위반한 경우, 게임산업법 시행규칙 제27조제1항 및 별표 6에서 그 위반행위에 대한 구체적인 과징금의 금액산정기준을 정하고 있지 않더라도 시장·군수·구청장은 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 할 것입니다.
다음으로, 위와 같은 경우 그 과징금 처분의 구체적인 과징금의 금액산정기준을 살펴보면, 우선 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과하려고 할 경우 해당 영업자의 영업이 건전한 게임문화 조성에 지장을 초래하지 않아야 한다는 것과 부과할 수 있는 과징금의 상한은 그 가중여부에 관계없이 2천만원인 것은 게임산업법령상 명백합니다(게임산업법 시행령 제21조, 같은 법 시행규칙 제27조제2항 단서).
그리고, 앞서 본 바와 같이 구체적인 과징금 금액을 산정하기 위해서는 그 위반행위의 규모·위반횟수, 위반행위의 동기·결과를 고려해야 할 것인바(게임산업법 시행규칙 제27조제2항 본문), 이 사안은 정보통신망을 통하여 동시에 다수의 이용자들에게 게임물을 제공하는 영업자에 대한 것인바, 게임제공업자의 준수사항 위반에 대하여 게임제공업자가 이용제한 조치를 하지 않은 게임물 이용자의 수가 얼마나 되는지, 이용제한 조치를 하지 않아 위법하게 게임을 이용하도록 허용한 기간과 횟수가 얼마나 되는지, 이용제한조치를 하지 않은 원인이 고의에 의한 것인지, 해당 위반행위로 인하여 취득한 이익과 영업자가 그 영업을 통하여 얻는 전체 이익의 규모는 얼마나 되는지(대법원 2011.7.14. 선고 2011두6387 판결례 참조) 등을 구체적으로 고려해서 과징금 액수를 정해야 할 것입니다.
아울러, 과징금 금액의 산정 방식으로는 게임산업법 시행규칙 별표 6에 따른 과징금 금액산정기준상 가장 유사한 처분대상에 대한 기준을 유추 적용하는 방식, 영업정지 대상이 되는 영업을 통해 영업자가 취득한 이익과 게임산업법령상 과징금 총액의 한도 범위 내에서 과징금 제재의 실효성을 최대한 확보할 수 있는 일정액의 금원을 부과하는 방식을 고려해 볼 수 있을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여 게임산업법 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자가 게임산업법 제28조제8호, 같은 법 시행령 제17조 및 별표 2 제8호다목을 위반한 경우, 게임산업법 시행규칙 제27조제1항 및 별표 6에서 그 위반행위에 대한 구체적인 과징금의 금액산정기준을 정하고 있지 않더라도 시장·군수·구청장은 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 할 것이고, 이 경우 과징금은 2천만원 이하의 범위에서 같은 법 시행령 별표 2 제8호에 따른 준수사항의 위반행위의 정도·위반횟수, 동기·결과, 그 행위를 통하여 얻은 이익의 규모 등 제반 사정을 종합적으로 고려하고 공익과 사익을 비교형량하여 산정해야 할 것입니다.
※ 법령정비의견
게임제공업의 허가를 받거나 등록 또는 신고를 한 자가 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제28조제8호, 같은 법 시행령 제17조 및 별표 2 제8호다목 위반한 경우에는 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제35조제2항제5호에 따라 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는데, 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 자로서 ｢전기통신사업법｣에 따라 허가를 받거나 신고 또는 등록을 하여 ｢게임산업진흥에 관한 법률｣ 제26조제2항 단서에 따라 같은 법에 의하여 등록한 것으로 간주되는 자의 경우 영업정지에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는지에 대해서는 같은 법 시행규칙에 과징금 산정기준을 두지 않아 해석상 혼란이 있으므로, 위와 같은 영업자의 경우에는 물리적 장소나 시설보다 정보통신망을 주로 이용한다는 영업의 성격, 정보통신망을 통한 게임물 제공의 규모 등 제반사정을 고려하여 정보통신망을 통하여 게임물을 제공하는 특성에 맞게 과징금 산정기준을 구체적으로 명시할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0309, 2016.08.11.】