<질의요지>
｢도시 및 주거환경정비법｣ 제8조제4항제7호에서는 시장·군수는 정비구역 안의 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때에는 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조제1항에서는 정비구역 안의 토지등소유자가 시장·군수 또는 주택공사등의 사업시행을 원하는 경우 사업시행을 원활하게 하기 위한 주민대표기구(이하 “주민대표회의”라 함)를 정비구역지정 고시 후 구성하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제3항에서는 주민대표회의를 구성한 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있는바,
시장·군수가 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제8조제4항제7호에 따라 주택공사등을 사업시행자로 지정하고 같은 법 제26조제1항에 따라 주민대표회의 구성 승인을 한 후, 사업성 미비 등의 사유로 사업시행자 지정을 취소하는 경우, 주민대표회의의 구성 승인도 취소하여야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제8조제4항제7호에 따라 사업시행자로 지정된 주택공사등이 사업성 저조 등을 이유로 그 사업시행자 지정의 취소를 요청하여 취소가 이루어진 경우 그 지정을 원하였던 주민대표회의의 구성승인도 취소해야 하는지를 국토교통부에 질의하였는데, 국토교통부로부터 주민대표회의의 구성승인을 반드시 취소해야 하는 것은 아니라는 회신을 받자 이에 이견이 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢도시 및 주거환경정비법｣ 제26조제1항에 따라 주민대표회의를 구성하고 시장·군수가 이를 승인한 후 주택공사등에 대한 사업시행자 지정을 취소하는 경우, 시장·군수는 토지등소유자의 의견 및 제반 사정을 고려하여 새로운 사업시행자가 누구로 변경되는지에 따라 주민대표회의 구성승인 취소 여부를 결정해야 합니다.
<이 유>
｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제9호에서는 “토지등소유자”란 주택재개발사업의 경우 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자(가목) 등 같은 호 각 목의 자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서는 주택재개발사업은 같은 법 제13조에 따른 조합(이하 “조합”이라 함)이 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수, ｢한국토지주택공사법｣에 따라 설립된 한국토지주택공사 또는 ｢지방공기업법｣에 따라 주택사업을 수행하기 위하여 설립된 지방공사(이하 “주택공사등”이라 함)와 공동으로 시행할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조제4항에서는 시장·군수는 정비사업이 같은 항 각 호에 해당하는 경우에는 같은 조제1항에도 불구하고 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하면서, 각 호의 경우 중 하나로 해당 정비구역안의 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 시장·군수 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때(제7호 전단)를 규정하고 있습니다.
또한, 도시정비법 제26조제1항에서는 정비구역 안의 토지등소유자가 시장·군수 또는 주택공사등의 사업시행을 원하는 경우 주민대표회의를 정비구역지정 고시 후 구성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 주민대표회의는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어서 구성하며, 이를 구성한 때에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 시장·군수가 도시정비법 제8조제4항제7호에 따라 주택공사등을 사업시행자로 지정하고 같은 법 제26조제1항에 따라 주민대표회의 구성 승인을 한 후, 사업성 미비 등 사유로 사업시행자 지정을 취소하는 경우, 주민대표회의의 구성 승인도 반드시 취소하여야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법상 “주민대표회의의 구성”과 “주택공사등에 대한 사업시행자 지정” 간에는 시기(時期)적 선후관계가 정해져 있지는 않지만, 도시정비법 제8조제4항제7호 단서에서는 사업시행자의 지정 요청 전에 시장·군수 및 제26조에 따른 주민대표회의에 “사업시행자의 지정에 대한 반대의 의사표시”를 한 토지등소유자는 사업시행자 지정요청에 대하여 동의한 것으로 보지 않는다고 규정하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 일반적으로는 주민대표회의가 먼저 구성된 후 토지등소유자가 주택공사등의 사업시행자 지정을 요청하는 것을 전제하고 있다고 할 것입니다.
다음으로, 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 사업을 시행하게 할 경우, 사업시행자는 도시정비법 제30조제8호에 따라 시행규정을 정하는 등 사업시행계획서를 작성하여 그에 따라 사업을 추진해야 하는데, 같은 법 제26조제4항에 따르면 주민대표회의는 주택공사등이 사업시행자로서 그 시행규정을 정하는 때에 건축물의 철거(제1호), 주민이주(제2호), 토지 및 건축물의 보상(제3호)에 관한 사항 등에 대한 의견을 제시하는 기능을 수행합니다. 즉, 주민대표회의는 주택공사등을 단독 사업시행자로 지정하는 형식의 사업추진방식을 취하는 경우 주민의 의견을 수렴하여 사업시행자에게 전달하기 위해 법률에 의해 구성되는 기구로서, 사업시행자로 지정된 주택공사등에 종속되는 기구는 아니라고 할 것이므로, 주택공사등에 대한 사업시행자 지정이 취소된다고 하여 주민대표회의의 구성승인도 취소되어야 한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 주민대표회의가 사업시행자에게 종속되는 기구는 아니라고 하더라도, 토지등소유자가 하나의 주택공사등을 특정하여 시장·군수에게 요청하여 사업시행자 지정이 이루어졌고 이를 전제로 주민대표회의가 구성된 경우에는, 그 특정 사업시행자에 대한 지정이 취소되면 주민대표회의의 당초 목적이 소멸되어 주민대표회의가 계속 존속할 이유가 없다고 할 것이므로, 기존 사업시행자 지정을 전제한 주민대표회의 구성을 일단 취소한 후에 토지등소유자의 새로운 요청에 따라 다른 주택공사등을 사업시행자로 지정하는 등 후속 절차를 진행해야 한다는 의견도 있을 수 있습니다.
그러나, 토지등소유자가 하나의 주택공사등을 특정하여 사업시행자로 지정할 것을 시장·군수에게 요청한 경우라고 할지라도, 사정변경이나 중대한 공익상의 필요로 인하여 시장·군수가 사업시행자 지정을 취소한 경우, 새로운 사업시행자를 누구로 지정할 것인지에 대하여는 변화된 환경과 제반 상황을 종합적으로 고려하여 해당 시점에서 새롭게 판단하여 정해야 할 것입니다. 이 경우 주민대표회의는 향후 사업의 추진방향에 관한 주민들의 의견을 수렴하는 기능을 수행할 수 있고, 시장·군수는 주민의 의사 및 제반 사업여건을 고려하여 다른 주택공사등을 새로운 사업시행자로 지정하거나 주민대표회의의 구성승인을 취소하게 된다고 할 것인바, 사업시행자 지정이 취소되었다는 것만으로 곧바로 주민대표회의의 구성승인도 취소해야 하는 것은 아니고, 사업시행자 지정 취소 후 새로운 사업시행자가 조합, 시장·군수, 다른 주택공사등 중에 누구로 변경되는지에 따라 주민대표회의 구성승인 취소 여부를 결정하면 된다고 할 것입니다.
따라서, 도시정비법 제26조제1항에 따라 주민대표회의를 구성하고 시장·군수가 이를 승인한 후 주택공사등에 대한 사업시행자 지정을 취소하는 경우, 시장·군수는 토지등소유자의 의견 및 제반 사정을 고려하여 새로운 사업시행자가 누구로 변경되는지에 따라 주민대표회의 구성승인 취소 여부를 결정해야 할 것입니다.
【법제처 16-0198, 2016.08.17.】