<질의요지>
｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제23조제2항 전단에서는 국가는 같은 법 제2조제2호에 따른 예정지역과 같은 조제3호에 따른 주변지역에 필요한 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 기반시설과 부대시설의 설치를 우선적으로 지원하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조에서는 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제23조제2항 전단에서 “대통령령이 정하는 기반시설”이란 도로 및 철도(제1호), 신교통수단에 의한 교통시설(제2호), 광장 및 녹지(제3호), 공동구, 상·하수도, 가스공급설비 및 폐기물처리시설(제4호), 하천·유수지·방화설비 등 방재시설(제5호), 화장시설·공동묘지·봉안시설 등 보건위생시설(제6호) 그 밖에 건설청장이 정하는 시설(제7호) 등을 말한다고 규정하고 있는바,
예정지역 등에 필요한 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 시행령｣ 제14조 각 호의 기반시설을 설치하는 경우, 국가가 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제23조제2항 전단에 따라 그 설치비용을 지원할 의무를 갖는지?
[질의 배경]
예정지역등에 필요한 기반시설의 설치를 국가가 지원하도록 한 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제23조제2항이 선언적 규정인지 여부에 대해 국토교통부·행정중심복합도시건설청과 세종특별자치시 간에 이견이 있어, 세종특별자치시에서 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제2조제2호에 따른 예정지역 및 같은 조제3호에 따른 주변지역에 필요한 같은 법 시행령 제14조 각 호의 기반시설을 설치하는 경우, 국가는 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제23조제2항 전단에 따라 그 설치비용을 지원할 의무를 갖습니다. 다만, 지원의 구체적인 범위·대상 등에 대해서는 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣ 제23조제2항 후단 및 같은 법 시행령 제25조제3호나목에 따라 행정중심복합도시건설 추진위원회 심의 등의 절차를 거쳐 제반사정을 고려하여 확정되어야 할 것입니다.
<이 유>
｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법｣(이하 “행복도시법”이라 함) 제2조제2호에서는 “예정지역”이란 같은 법 제16조의 이전계획에 따른 중앙행정기관등의 이전과 그에 따른 시가지 조성을 위하여 같은 법 제11조 및 제12조에 따라 지정·고시된 지역을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조제3호에서는 “주변지역”이란 예정지역과 맞닿은 지역으로서 예정지역의 개발로 인하여 영향을 받을 수 있는 지역 중 계획적인 관리가 필요하다고 인정되어 같은 법 제11조 및 제12조에 따라 지정·고시된 지역을 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 행복도시법 제23조제2항 전단에서는 국가는 예정지역 및 주변지역(이하 “예정지역등”이라 함)에 필요한 도로, 상하수도 등 대통령령으로 정하는 기반시설과 부대시설의 설치를 우선적으로 지원하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조에서는 행복도시법 제23조제2항 전단에서 “대통령령이 정하는 기반시설”이란 도로 및 철도(제1호), 신교통수단에 의한 교통시설(제2호), 광장 및 녹지(제3호), 공동구, 상·하수도, 가스공급설비 및 폐기물처리시설(제4호), 하천·유수지·방화설비 등 방재시설(제5호), 화장시설·공동묘지·봉안시설 등 보건위생시설(제6호) 그 밖에 건설청장이 정하는 시설(제7호) 등을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 예정지역등에 필요한 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 시행령｣(이하 “행복도시법 시행령”이라 함) 제14조 각 호의 기반시설을 설치하는 경우, 행복도시법 제23조제2항 전단에 따라 국가가 그 설치비용을 지원할 의무를 갖는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령 규정이 의무사항인지 여부는 규정의 형식이나 체계 또는 문언에 따라 판단하여야 하는데, 지원과 관련된 규정에서 통상 탄력적 운용을 도모하기 위하여 “지원할 수 있다” 등과 같이 지원 여부를 임의적으로 규정하는 것과 달리, 행복도시법 제23조제2항 전단에서는 국가가 예정지역등에 필요한 기반시설의 설치를 우선적으로 “지원하여야 한다”라고 규정하여, 법문언상 지원 의무를 명시적으로 부과하고 있다고 할 것입니다(법제처 2013.5.13. 회신 13-0019 해석례 참조).
다음으로, 행복도시법 제23조제2항 후단 및 제30조제7호에서는 같은 법 제23조제2항에 따른 기반시설의 설치 지원에 관한 사항을 국토교통부장관 소속인 행정중심복합도시건설 추진위원회(이하 “위원회”라 함)에서 심의한다고 규정하고 있고, 같은 법 제44조 및 제45조제2항제2호에서는 같은 법 제23조제2항에 따른 기반시설 설치 지원을 건설청장이 관리·운용하는 행정중심복합도시건설 특별회계의 세출항목 중 하나로 규정하면서, 같은 법 시행령 제25조제3호나목에서는 같은 법 제23조의 규정에 의한 기반시설 설치에 관한 사항으로서 500억 이상의 지출에 대해서는 위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있는바, 행정중심복합도시건설 특별회계는 예정지역등에 필요한 기반시설 설치 등에 대해 안정적인 재원마련 및 공급을 기하려는 취지에서 설치된 것입니다[의안번호제171354호 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정도시건설 특별법안(정세균의원 대표발의) 국회 건설교통위원회 검토보고서(2005.2.) 참조]. 위와 같은 규정 체계 및 행정중심복합도시건설 특별회계의 설치 취지를 종합하면, 행복도시법령에서는 행복도시법 제23조제2항에 따른 국가의 지원 의무를 이행하기 위해서 그 재원으로서의 특별회계와 기반시설 설치비용의 지원 절차를 마련해 둔 것이라고 할 것이므로, 국가의 구체적인 지원 범위와 지원 대상 등은 행복도시법령에 따른 절차를 밟는 과정에서 제반사정을 고려하여 조정될 수는 있다고 하더라도 국가의 예정지역등에 대한 지원을 규정한 해당 규정이 단순히 선언적 의미를 갖는다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 행복도시법 제23조제1항에서는 “전기·통신·가스 및 지역난방시설”의 설치 및 비용의 부담에 대해서는 ｢도시개발법｣ 제55조를 준용하도록 규정하고 있는데, ｢도시개발법｣ 제55조제1항 및 제2항에서는 전기·통신·가스 및 지역난방시설뿐만 아니라 도로와 상하수도시설의 그 설치 및 비용부담 주체를 지방자치단체로 규정하고 있으나, 행복도시법 제23조제1항에서는 ｢도시개발법｣ 제55조의 준용 대상으로 도로와 상하수도시설을 제외하면서 행복도시법 제23조제2항에서 도로와 상하수도시설을 국가가 설치를 지원하여야 하는 기반시설로 명시하고 있는바, 이는 국가로 하여금 해당 시설의 설치비용을 지원할 의무를 부여하려는 취지라고 보아야 할 것입니다.
아울러, 행복도시법은 수도권의 지나친 집중에 따른 부작용을 해소하기 위하여 새롭게 조성하는 행정중심복합도시의 건설 방법 및 절차를 규정함으로써 국가의 균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지하기 위한 입법목적을 갖는바(제1조), 예정지역등에 필요한 기반시설의 설치비용을 해당 기반시설이 소재한 지방자치단체에 전적으로 부담시키기보다는, 국가가 지원하도록 함으로써 행정중심복합도시의 원활한 조성을 도모할 수 있도록 보는 것이 같은 법의 입법목적에 부합하는 해석이라 할 것입니다.
한편, 행복도시법 제23조제3항을 고려할 때 같은 조제2항 전단 및 같은 법 시행령 제14조에 따른 기반시설 중에서 도로·철도 등 교통시설에 대해서만 국가에 설치비용 지원 의무를 부과하려는 것이 입법취지라는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 행복도시법 제23조제3항은 광역교통개선대책에 따라 설치되는 교통시설 중 행정중심복합도시건설 특별회계에서 지원하는 시설을 전제로 하여, 계획수립과 사업집행이 이원화되던 현상을 해소하려는 취지의 규정일 뿐이므로[의안번호제174590호 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 일부개정법률안(박상돈의원 대표발의) 국회 건설교통위원회 검토보고서(2006.9.) 참조], 이를 근거로 교통시설을 제외한 나머지 기반시설에 대해 특별회계에서 지원할 의무가 없다고 해석하는 것은 타당하지 않고, 오히려 같은 조제2항은 기반시설에 대한 계획수립·사업집행 주체와는 무관하게 그 설치비용의 지원 의무를 국가에 부과하는 규정이라고 보아야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 예정지역등에 필요한 행복도시법 시행령 제14조 각 호의 기반시설을 설치하는 경우, 행복도시법 제23조제2항 전단에 따라 국가가 그 설치비용을 지원할 의무를 갖는다고 할 것입니다. 다만, 지원의 구체적인 범위·대상 등에 대해서는 행복도시법 제23조제2항 후단 및 같은 법 시행령 제25조제3호나목에 따라 행정중심복합도시건설 추진위원회 심의 등의 절차를 거쳐 제반사정을 고려하여 확정되어야 할 것입니다.
【법제처 16-0293, 2016.07.21.】