<질의요지>
국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자는 여객선으로 사용되는 외국 국적의 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대하여 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」 제22조에 따라 보안검색을 실시해야 하는지?
[질의 배경]
제주특별자치도는 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」 제3조에 따라 같은 법 제22조의 보안검색 대상이 되는 국제항해선박에서 외국 국적의 선박이 제외되는지 해양수산부에 질의하였는데, 해양수산부로부터 해당 규정은 선박의 국적과 무관하게 적용된다는 답변을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자는 여객선으로 사용되는 외국 국적의 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대하여 「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」 제22조에 따라 보안검색을 실시해야 합니다.
<이 유>
「국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률」(이하 “국제선박항만보안법”이라 함) 제2조제1호에서는 “국제항해선박”이란 “「선박안전법」 제2조제1호에 따른 선박으로서 국제항해에 이용되는 선박을 말한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항 각 호 외의 부분에서는 “이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대한민국 국적의 국제항해선박(이하 “국제항해선박”이라 한다) 및 항만시설에 대하여 적용한다”라고 규정하면서 같은 항제1호에서는 “모든 여객선”을 규정하고 있습니다.
그리고, 국제선박항만보안법 제22조제1항에서는 “여객선으로 사용되는 국제항해선박(이하 “국제항해여객선”이라 한다)에 승선하는 자는 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대한 보안검색을 받아야 한다”고 규정하고 있고, 같은 조제2항 본문에서는 제1항에 따른 보안검색은 해당 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자가 실시한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자가 여객선으로 사용되는 외국 국적의 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대하여 국제선박항만보안법 제22조에 따라 보안검색을 실시해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국제선박항만보안법은 국제해사기구(IMO)에서 2004년 7월 1일부터 「해상인명안전협약」(International Convention for the Safety of Life At Sea, 1974: SOLAS 74)에 따라 시행하고 있는 국제적인 해상보안기준인 「국제선박 및 항만시설 보안규칙」(International Code for the Security of Ships and of Port Facilities: ISPS Code)에 맞추어 제정된 법률로서(2007.8.3. 법률 제8618호로 제정되어 2008.2.4. 시행된 국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률 제정이유서 참조), 국제항해에 이용되는 선박과 그 선박이 이용하는 항만시설의 보안에 관한 사항을 정함으로써 국제항해와 관련한 보안상의 위협을 효과적으로 방지하여 국민의 생명과 재산을 보호하는 데 이바지함을 입법목적으로 하고 있으며(제1조), 이러한 입법목적의 달성을 위하여 국제항해선박과 항만시설에 대한 보안위협을 사전에 탐지하고 이를 적절히 예방하기 위한 각종 조치사항들을 같은 법 제2장(국제항해선박의 보안확보를 위한 조치), 제3장(항만시설의 보안확보를 위한 조치)에서 체계적으로 규정하고 있습니다.
그런데, 국제선박항만보안법 제22조는 국제항해선박소유자에게 국제항해선박의 보안확보를 위한 각종 조치사항과 의무들을 부여하고 있는 같은 법 제2장의 다른 규정들과 달리 특별히 해당 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자에게 보안검색 의무를 부과하고 있고, 같은 조에 따른 조치사항의 구체적인 내용도 항만시설의 일부분인 국제여객터미널의 실제 이용자에 해당하는, 여객선으로 사용되는 국제항해선박의 승선자 등에 대한 보안검색에 관한 것이므로, 해당 규정은 비록 체계상 제2장에 포함되어 있으나 그 실질은 제3장의 규정들과 함께 항만시설의 보안확보를 위한 조치사항이라고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한, 국제선박항만보안법 제3조 및 제22조의 입법연혁을 살펴보면 당초 정부에서 국회에 제출한 안(2006.10.18. 의안번호 제5168호, 국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률안, 이하 “정부발의안”이라 함) 제3조에서는 이 법의 적용범위에 관하여 별도의 약칭 없이 “국제항해선박 및 우리나라의 항만시설”에 대하여 적용한다고만 규정하고 관련 규정에서는 선박의 국적을 각각 병기하는 방식으로 규정하여 이 법의 적용범위를 국적에 따라 달리 제한하고 있지 않았고, 정부발의안 제22조에서는 “여객선으로 사용되는 국제항해선박”이라고 규정하여 국적과 무관하게 여객선으로 사용되는 국제항해선박에 대한 보안검색 실시 의무를 규정하고 있었습니다. 그런데, 국회 심사과정에서 「국제선박 및 항만시설 보안규칙」(ISPS Code)의 적용대상인 국제항해선박과 항만시설 중 국내법이 관할하는 대상의 범위를 명확히 하기 위하여 정부발의안 제3조의 규정을 “대한민국 국적의 국제항해선박(이하 “국제항해선박”이라 한다) 및 항만시설”로 수정하고 관련 규정들을 정비하면서 제3조에 따른 약칭이 적용되는 관련 규정인 제22조는 함께 정비되지 않았는바(2007.8.3. 법률 제8618호로 제정되어 2008.2.4. 시행된 국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률 국회 심사보고서 참조), 이와 같은 입법연혁에 비추어 볼 때 국제선박항만보안법 제22조의 “국제항해선박”이란 국적과 무관한 국제항해선박을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
이와 같은 국제선박항만보안법의 입법취지 및 입법연혁 등에 비추어 볼 때, 같은 법 제22조의 “여객선으로 사용되는 국제항해선박”이란 같은 법 제2조제1호에서 정의된 용어를 의미하는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것인데, 같은 법 제2조제1호에서는 “국제항해선박”을 “「선박안전법」 제2조제1호에 따른 선박으로서 국제항해에 이용되는 선박”으로 규정하고 있고, 「선박안전법」 제2조제1호에서는 “선박”을 “수상(水上) 또는 수중(水中)에서 항해용으로 사용하거나 사용될 수 있는 것(선외기를 장착한 것을 포함한다)과 이동식 시추선·수상호텔 등 해양수산부령이 정하는 부유식 해상구조물”이라고 하여 국적과는 무관하게 그 구조적인 특징을 기준으로 정의하고 있으므로, 국제선박항만보안법 제22조제1항의 “국제항해선박”은 그 선박의 국적과는 무관한 개념이라고 할 것입니다.
아울러, 국제선박항만보안법 제22조제2항 단서에서는 파업 등으로 항만시설 소유자가 보안검색을 실시할 수 없는 경우 제4항에 따른 보안검색의 지도·감독 기관의 장인 관할 경찰서장 및 관할 세관장이 소속직원으로 하여금 보안검색을 실시하게 하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 어떠한 경우에도 보안검색을 반드시 실시하여 국제항해여객선에 대한 테러 등 위협을 차단하여 대형인명사고를 예방하고 여객선의 안전성에 대한 신뢰를 제고하기 위한 것으로서(2007.8.3. 법률 제8618호로 제정되고 2008.2.4. 시행된 국제항해선박 및 항만시설의 보안에 관한 법률안 국회 심사보고서 참조), 이에 비추어 보더라도 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자가 여객선으로 사용되는 국제항해선박의 국적에 따라 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대한 보안검색을 실시하지 않을 수 있다고 해석하는 것은 이 법의 취지에 반하는 것이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국제여객터미널을 운영하는 항만시설소유자는 여객선으로 사용되는 외국 국적의 국제항해선박에 승선하는 자의 신체·휴대물품 및 위탁수하물에 대하여 국제선박항만보안법 제22조에 따라 보안검색을 실시해야 한다고 할 것입니다.
【법제처 15-0786, 2016.02.22.】