<판결요지>
구 여객자동차 운수사업법 제4조제1항, 제3항, 제5조, 제10조, 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제17조, 제32조 등 관계 법령의 규정 내용 및 체계에 의하면, 여객자동차 운송사업에서 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하는 면허(이하 ‘한정면허’라 한다)의 사업계획변경에 대한 인가 여부는 교통수요, 운송업체의 수송능력, 공급능력 등에 관하여 기술적·전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 하므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속한다.
구 법 제10조제3항은 ‘국토해양부장관 또는 시·도지사는 운송사업자가 운송 개시의 기일이나 기간 안에 운송을 시작하지 아니한 경우, 개선명령을 받고 이행하지 아니한 경우 등에는 사업계획의 변경을 제한할 수 있다’는 규정을 두고 있지만, 이는 그와 같은 제한사유에 해당하는 경우 국토해양부장관 또는 시·도지사에게 사업계획의 변경을 제한할 수 있는 권한이나 재량을 부여한 것으로 보일 뿐, 그와 같은 사유에 해당하지 아니한 사업계획의 변경이라고 하여 반드시 인가하여야 한다는 의미로 볼 수는 없으므로, 구 법 제10조제3항을 들어 한정면허의 사업계획변경에 대한 인가의 성질을 달리 볼 것은 아니다.
◆ 대법원 2014.4.30. 선고 2011두14685 판결 [여객자동차운송사업계획변경인가신청거부처분취소]
♣ 원고, 상고인 / 주식회사 ○○관광리무진
♣ 피고, 피상고인 / 전라북도지사
♣ 원심판결 / 광주고법 2011.6.13. 선고 (전주)2010누1373 판결
<주 문>
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.
<이 유>
상고이유(상고이유서 제출기간이 경과된 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
1. 여객자동차 운송사업계획 변경인가의 법적 성격에 관한 주장에 대하여
구 여객자동차 운수사업법(2012.5.23. 법률 제11447호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 법’이라 한다) 제4조제1항, 제3항, 제5조, 제10조, 구 여객자동차 운수사업법 시행규칙(2011.12.30. 국토해양부령 제425호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행규칙’이라 한다) 제17조, 제32조 등 관계 법령의 규정 내용 및 체계에 의하면, 여객자동차 운송사업에서 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하는 면허(이하 ‘한정면허’라 한다)의 사업계획변경에 대한 인가 여부는 교통수요, 운송업체의 수송능력, 공급능력 등에 관하여 기술적·전문적인 판단을 요하는 분야로서 이에 관한 행정처분은 운수행정을 통한 공익실현과 아울러 합목적성을 추구하기 위하여 구체적 타당성에 적합한 기준에 의하여야 할 것이므로 그 범위 내에서는 법령이 특별히 규정한 바가 없으면 행정청의 재량에 속한다. 구 법 제10조제3항은 ‘국토해양부장관 또는 시·도지사는 운송사업자가 운송 개시의 기일이나 기간 안에 운송을 시작하지 아니한 경우, 개선명령을 받고 이행하지 아니한 경우 등에는 사업계획의 변경을 제한할 수 있다’는 규정을 두고 있지만, 이는 그와 같은 제한사유에 해당하는 경우 국토해양부장관 또는 시·도지사에게 사업계획의 변경을 제한할 수 있는 권한이나 재량을 부여한 것으로 보일 뿐, 그와 같은 사유에 해당하지 아니한 사업계획의 변경이라고 하여 이를 반드시 인가하여야 한다는 의미로 볼 수는 없으므로, 구 법 제10조제3항을 들어 한정면허의 사업계획변경에 대한 인가의 성질을 달리 볼 것은 아니다.
따라서 여객자동차 운송사업의 한정면허에 관한 사업계획변경 인가가 재량행위임을 전제로 한 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 위 처분의 법적 성격 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
2. 여객자동차 운송사업의 한정면허 범위 등에 관한 주장에 대하여
가. 원심은, 원고가 피고로부터 전주~인천국제공항 노선의 운행에 관하여 업무의 범위를 ‘여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)’, 기간을 ‘3년’으로 한정하는 내용의 한정면허를 받았다가 그 유효기간의 제한이 없는 것으로 사업계획변경 인가를 받은 후, 다시 이 사건 한정면허의 업무 범위를 ‘일반 노선버스와 같이 여객의 제한 없는 공항버스’로 사업계획변경 인가를 신청한 사실, 피고가 ‘한정면허는 관련 법령에 의하여 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위나 기간을 한정하여 면허를 하는 것으로 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우에 한하여 공개적인 방법으로 그 대상자를 선정할 수 있는데 이 사건 사업계획변경 인가 신청의 내용이 그와 같은 한정면허의 목적 및 취지에 부합하지 아니한다’는 등의 이유로 이 사건 거부처분을 한 사실을 인정하였다.
원심은 나아가, ① 위 사업계획변경 인가 신청에 따르면, 원고의 사업내용이 여객의 범위에 아무런 제한이 없는 일반 노선버스운송사업자의 사업 내용과 구별되지 아니하여 피고가 원고에게 인가한 한정면허의 목적 및 취지에 부합하지 않게 된다는 점에서 이 사건 거부처분이 적법할 뿐만 아니라, ② 이 사건 거부처분은 한정면허의 운송할 여객의 범위 등에 관하여 피고에게 주어진 재량권의 범위 내에서 이루어진 것이어서 적법하고, ③ 원고가 이 사건 한정면허에 의하여 공항을 이용하여 출·입국하지 않는 승객을 운송할 수 없게 되더라도 이를 두고 다른 지역과의 형평성에 반한다거나 국민의 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 권리를 침해하는 것이라고 할 수는 없다는 취지로 판단하였다.
나. 구 법 제3조제1항, 제4조제1항 내지 제3항, 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2011.12.8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 시행령’이라 한다) 제3조는 여객자동차운송사업의 종류를 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 마을버스운송사업, 시외버스운송사업으로 세분한 다음, 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 면허를 받도록 하고, 국토해양부장관 또는 시·도지사는 위 면허를 하는 경우 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 하며, 필요하다고 인정하면 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 한정면허를 할 수 있다고 규정하고 있다.
그 위임에 따라 구 시행규칙 제17조제1항제1호는 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 인하여 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우 노선 여객자동차운송사업의 한정면허를 할 수 있다고 규정하고, 그 구체적인 경우의 하나로 (가)목에서 공항, 도심공항터미널 또는 국제여객선터미널(이하 ‘공항 등’이라 한다)을 기점 또는 종점으로 하는 경우로서 공항 등 이용자의 교통 불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우를 들고 있다.
위 규정의 체계 및 내용에 비추어 보면, 공항 등을 기점 또는 종점으로 하는 노선은 그 여객의 특수성 또는 수요의 불규칙성 등으로 노선운송사업자가 노선버스를 운행하기 어려운 경우의 하나이고, 공항 등을 기점 또는 종점으로 함으로써 그 여객의 범위가 주로 공항 등의 이용자로 제한될 수밖에 없으므로, 행정청이 공항 등 이용자의 교통 불편을 해소하기 위하여 필요하다고 인정하여 공항 등을 기점 또는 종점으로 하여 노선을 정하는 것만으로도 노선 여객자동차 운송사업에서 운송할 여객 등에 관한 업무의 범위를 한정하는 면허, 즉 한정면허의 내용에 들어맞는다고 보아야 한다.
그런데 이 사건 사업계획변경 인가 신청은, 원고가 피고로부터 받은 종전 한정면허의 내용 중 ‘여객의 한정(해외여행업체의 공항이용계약자)’이라는 업무 범위의 제한이 없도록 하면서도 ‘전주~인천국제공항’ 노선은 그대로 유지하는 것이므로, 위 신청을 받아들여 사업계획이 변경되더라도 ‘공항을 기점이나 종점으로 하는’ 노선에 관한 운송사업으로서 운송할 여객의 범위가 주로 공항이용자로 한정되는 한정면허의 목적이나 취지에 어긋난다고 볼 것은 아니다. 따라서 원심이 이와 달리 판단한 부분은 잘못이다.
다. 그러나 앞서 본 바와 같이 여객자동차 운송사업의 한정면허에 관한 사업계획변경 인가는 재량행위에 해당하므로, 인천국제공항을 기점이나 종점으로 하여 노선이 한정될 뿐만 아니라 여객도 해외여행업체의 공항이용계약자로 한정되는 원고의 종전 한정면허 내용을 인천국제공항을 기점이나 종점으로 하여 노선만 한정되는 내용으로 변경할 것인지는 피고의 재량에 속한다고 할 것이다.
그런데 재량권 일탈·남용 여부에 관한 원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 이 사건 거부처분은 한정면허의 운송할 여객의 범위 등에 관하여 피고에게 주어진 재량권의 범위 내에서 이루어진 것이어서 적법하고, 다른 지역과의 형평성에 반한다거나 국민의 편리하고 안전하게 대중교통을 이용할 권리를 침해하는 것이라고 할 수는 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 재량권의 일탈·남용에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다.
라. 따라서 원심판결의 이유에 앞서 본 바와 같은 잘못은 있지만 이 사건 거부처분이 적법하다고 본 원심의 결론은 정당하므로, 상고이유 주장과 같은 법리오해 등으로 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 조희대(재판장) 양창수 고영한(주심) 김창석