<질의요지>
「공공주택 특별법」 제4조제1항에서는 국토교통부장관은 같은 항 각 호의 자 중에서 공공주택사업자를 지정한다고 규정하면서, 같은 항제5호에서는 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자·설립한 법인을 규정하고 있고, 같은 항제6호에서는 주택도시기금 또는 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 전부(도심 공공주택 복합사업(‘도심 공공주택 복합사업’이란 도심 내 역세권, 준공업지역, 저층주거지에서 공공주택과 업무시설, 판매시설, 산업시설 등을 복합하여 건설하는 사업을 말하며(「공공주택 특별법」 제2조제3호마목 참조), 이하 같음)의 경우에는 100분의 50을 초과한 경우를 포함함)를 출자(공동으로 출자한 경우를 포함함)하여 「부동산투자회사법」에 따라 설립한 부동산투자회사를 규정하고 있는바,
「공공주택 특별법」 제4조제1항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자하고, 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하지 않는 자가 100분의 50 미만으로 출자하여 「부동산투자회사법」에 따라 설립된 부동산투자회사(이하 “이 사안 부동산투자회사”라 함)의 경우, 이 사안 부동산투자회사가 「공공주택 특별법」 제4조제1항제5호에 따른 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 포함되는지?(「공공주택 특별법」 제2조제3호에 따른 공공주택사업 중 도심 공공주택 복합사업이 아닌 경우를 전제로 함)
<회 답>
이 사안 부동산투자회사는 「공공주택 특별법」 제4조제1항제5호에 따른 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 포함되지 않습니다.
<이 유>
먼저 「공공주택 특별법」 제4조제1항에서는 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자와 관련하여, 같은 항제5호에서는 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자(국가 또는 지방자치단체, 한국토지주택공사 등)가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자·설립한 일반 법인을 규정하고 있고, 이와 구분하여 같은 항제6호에서는 법인 중 부동산투자회사의 경우에는 출자 주체 및 그 비율에 관하여 특별한 규정을 두고 있는데, 만약 이 사안 부동산투자회사가 「공공주택 특별법」 제4조제1항제5호의 규정을 적용받아 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 포함된다고 본다면, 같은 항제6호에서 부동산투자회사에 관한 별도의 규정을 마련할 필요는 없었을 것이라는 점을 고려하면, 이 사안 부동산투자회사에 대해서는 같은 항제5호가 아니라 같은 항제6호의 규정이 적용된다고 할 것입니다.
그리고 「공공주택 특별법」 제4조제1항제6호에 따르면 부동산투자회사의 경우에는 원칙적으로 주택도시기금 또는 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 전부를 출자하여 설립한 경우에만 한정하여 공공주택사업자로 지정할 수 있도록 하면서, 예외적으로 공공주택사업이 도심 공공주택 복합사업인 경우에만 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하지 않는 자가 총지분의 100분의 50 미만으로 출자한 부동산투자회사에 대해서도 공공주택사업자로 지정할 수 있도록 허용하고 있는 점(2021.2.24. 의안번호 제2108275호로 발의된 공공주택 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조)을 고려하면, 이 사안과 같이 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자가 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자하고, 같은 항제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하지 않는 자가 100분의 50 미만으로 출자하여 설립된 부동산투자회사는 같은 항제6호에 따라 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 해당되지 않는다고 해석하는 것이 「공공주택 특별법」의 문언 및 법령 체계에 비추어 타당합니다.
더욱이 2015년 1월 20일 법률 제13050호로 일부개정된 「공공주택건설 등에 관한 특별법」 제4조에서는 당시 한국토지주택공사의 부채 과다 및 부동산경기 침체 등을 고려하여 공공주택사업의 사업시행자 범위를 확대하기 위해 같은 조에 제1항제6호를 신설하여 공공주택사업의 시행자로 지정할 수 있는 자에 주택도시기금을 출자하여 「부동산투자회사법」에 따라 설립한 부동산투자회사를 추가하였고,(2015.1.20. 법률 제13050호로 일부개정된 「공공주택건설 등에 관한 특별법」 개정이유 및 주요내용 참조) 이후 2015년 8월 28일 법률 제13498호로 일부개정된 「공공주택 특별법」 제4조에서는 종전의 ‘공공주택사업의 시행자’를 현행과 같이 ‘공공주택사업자’로 변경하고, 부동산투자회사 중 공공주택사업을 할 수 있는 대상을 명확히 구분하기 위하여 공공이 전부 출자한 부동산투자회사를 공공주택사업자로 지정할 수 있도록 하였으며,(2015.8.28. 법률 제13498호로 일부개정된 「공공주택 특별법」 개정이유 및 주요내용 참조) 이후 2021년 7월 20일 법률 제18311호로 일부개정된 「공공주택 특별법」 제4조제1항제6호에서는 민간의 자본과 기술, 전문성을 적극 활용하기 위해 새롭게 도입되는 ‘도심 공공주택 복합사업’에 한해 특별히 공공기관 등이 총지분의 전부를 출자하지 않은 부동산투자회사도 공공주택사업자가 될 수 있도록 하여 출자비율에 대한 예외를 인정한 것인바,(2021.2.24. 의안번호 제2108275호로 발의된 공공주택 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 입법연혁상 「공공주택 특별법」에 따라 공공주택사업자로 지정할 수 있는 부동산투자회사에 대해서는 같은 법 제4조제1항제6호에서 별도로 규정하여 왔다는 점에서, 이 사안 부동산투자회사가 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 포함되는지 여부는 같은 항제6호의 공공 출자 비율(총지분의 전부)을 기준으로 판단해야 합니다.
또한 「공공주택 특별법」 제4조제1항제5호에서 공공이 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자·설립한 법인을 공공주택사업자로 지정할 수 있도록 한 것은 대규모의 사업비가 투입되는 주택지구조성사업에 민간 자본을 활용하기 위한 방안으로, 특정 사업의 수행을 위해 설립되어 사업 완료 후 해당 법인을 청산하는 특수목적법인의 형태로 운영되는 법인을 고려하여 마련된 규정인 반면,(2011.4.4. 의안번호 제1811404호로 제출된 보금자리주택건설 등에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 국토해양위원회 심사보고서, 2014.10.21. 의안번호 제1912079호로 발의된 공공주택건설등에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 같은 항제6호의 「부동산투자회사법」에 따라 설립한 부동산투자회사의 경우에는 다수의 투자자로부터 자금을 모아 부동산에 투자·운용하고 수익을 배당하는 간접투자기구로서, 한국토지주택공사의 부채 증가 없이 공공임대주택의 공급을 확대하기 위해 주택도시기금의 출자 및 설립을 통한 새로운 주택공급의 방식으로 도입된 것인바(2014.10.21. 의안번호 제1912079호로 발의된 공공주택건설등에 관한 특별법 일부개정법률에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조), 「공공주택 특별법」 제4조제1항제5호 및 제6호의 규정은 해당 제도의 도입 배경 및 입법취지가 서로 다른 규정으로서, 해당 규정의 입법취지를 고려하면 공공주택사업자로 지정할 수 있는 부동산투자회사의 범위에 관하여는 같은 항제6호를 적용하여 판단해야 할 것이므로, 이 사안 부동산투자회사는 같은 항제5호에 따른 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
따라서 이 사안 부동산투자회사는 「공공주택 특별법」 제4조제1항제5호에 따른 공공주택사업자로 지정할 수 있는 자에 포함되지 않습니다.
【법제처 25-0473, 2025.09.01.】