<질의요지>
「도시개발법」 제7조제1항에서는 같은 법 제3조에 따라 국토교통부장관, 시·도지사(특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사를 말하며(「도시개발법」 제3조제1항제1호 참조), 이하 같음) 또는 대도시 시장(「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장을 말하며(「도시개발법」 제3조제1항제2호 참조), 이하 같음)이 도시개발구역을 지정(대도시 시장이 아닌 시장·군수 또는 구청장의 요청에 의하여 지정하는 경우는 제외함)하고자 하거나 대도시 시장이 아닌 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역의 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 들어야 하며, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되는 이를 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따른 공람의 대상 또는 공청회의 개최 대상 및 주민의 의견청취 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우에는 공람기간이 끝난 후에 같은 법 제7조에 따른 공청회를 개최하여야 한다고 규정하고 있는바,
국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우 「도시개발법」 제7조에 따른 공청회를 개최할 수 있는지?
<회 답>
국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우 「도시개발법」 제7조에 따른 공청회를 개최할 수 있습니다.
<이 유>
먼저 「도시개발법」 제7조제1항에 따르면 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 도시개발구역을 지정하고자 하거나 지정을 요청하려고 하는 경우에는 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제11조에 따르면 시장·군수 또는 구청장은 같은 법 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 개요, 시행자 및 도시개발사업의 시행방식에 관한 사항 등을 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 시·군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시키도록 하되, 도시개발구역의 면적이 10만 제곱미터 미만인 경우에는 일간신문에 공고하지 아니하고 공보와 해당 시·군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고할 수 있도록 하여, 도시개발법령에서는 도시개발구역의 지정과 관련하여 주민 등의 의견청취 절차를 거치도록 하면서, 도시개발구역의 면적에 관계없이 공람을 실시하도록 하고 있습니다.
그런데 「도시개발법 시행령」 제13조제1항에서는 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우에는 공람 기간이 끝난 후에 「도시개발법」 제7조에 따른 공청회를 개최하도록 하고 있어, 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우 공람과 공청회를 모두 실시하도록 하되, 도시개발구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우 공청회의 개최 여부에 관하여는 명문의 규정을 두고 있지 않은바, 이러한 도시개발법령의 규정을 종합해 보면, 「도시개발법」 제7조에 따라 주민의 의견청취 방법 등에 대해 정하면서, 같은 법 시행령 제13조제1항에서는 의무적으로 공청회를 개최해야 하는 대상으로 도시개발구역의 면적이 100만 제곱미터 이상인 경우를 정하고 있는 것이고, 도시개발구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우 공청회의 개최를 금지하려는 취지로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 국토교통부장관, 시·도지사 등은 해당 도시개발사업의 규모나 성격, 내용, 유형 등을 고려하여(헌법재판소 2012.8.23. 선고 2010헌바471 결정례 참조) 공청회 개최의 필요성이 있다고 인정되면 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우에도 공청회를 개최할 수 있다고 해석하는 것이 도시개발법령의 문언 및 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
그리고 도시개발계획은 입안권자나 결정권자에게 비교적 광범위한 재량권을 부여하고 있어 행정소송 등 사후적인 통제방법으로 그 실효성을 담보하기가 부족하고, 그 내용에 따라 건축물의 건축행위, 토지의 형질변경 등 토지의 이용행위가 제한되거나, 해당 토지가 강제적으로 수용되기도 하는 등 재산권 행사가 제한되어 주민 등 이해관계인이 사전적인 통제방법을 통해 개발계획 입안 과정에 참여하는 것이 중요하다고 할 것(헌법재판소 2012.8.23. 선고 2010헌바471 결정례 참조)이므로, 다수 이해관계인들의 이해 대립을 합리적으로 조정하여 국민의 자유와 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화 및 신뢰를 확보하기 위하여(대법원 2000.3.23. 선고 98두2768 판결례 참조) 「도시개발법」 제7조제1항에서는 도시개발구역 지정과 관련하여 공람이나 공청회를 통하여 주민이나 관계 전문가 등으로부터 의견을 듣도록 하면서, 공람이나 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정되면 이를 반영하도록 규정하고 있다고 할 것인바, 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우에도 공청회를 개최할 수 있다고 해석하는 것이 도시개발구역의 지정과 관련하여 주민 등의 의견청취 규정을 둔 취지에도 부합합니다.
아울러 「행정절차법」 제22조에서는 행정청의 의견청취에 대하여 규정하고 있는데, 같은 조제2항에서는 행정청이 처분을 할 때 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다고 규정하면서, 공청회 개최 대상으로 같은 항제1호에서는 다른 법령 또는 자치법규에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우를, 같은 항제2호에서는 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우를 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 도시개발사업을 시행하려는 구역의 면적이 100만 제곱미터 미만인 경우 「도시개발법」 제7조에 따른 공청회를 개최할 수 있습니다.
【법제처 25-0365, 2025.07.07.】