【서울행정법원 2024.12.26. 선고 2024구합64048 판결】
• 서울행정법원 제13부 판결
• 사 건 / 2024구합64048 부당노동행위구제재심판정취소
• 원 고 / 주식회사 A
• 피 고 / 중앙노동위원회위원장
• 피고보조참가인 / J노동조합연맹 K노동조합
• 변론종결 / 2024.10.10.
• 판결선고 / 2024.12.26.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.
<청구취지>
중앙노동위원회가 2024.3.13. 원고와 피고보조참가인 사이의 중앙2023부노219 부당노동행위 구제 재심신청 사건에 관하여 한 재심판정을 취소한다.
<이 유>
1. 재심판정의 경위
가. 원고는 여객운수업 및 버스광고 대행업을 영위하는 법인이다. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 노동조합으로서 산하에 원고 근로자들이 조합원으로 가입되어 있는 A지부(이하 ‘이 사건 지부’라 한다)를 2003년부터 두고 있다. 이후 원고에는 2022.1.26. L 노동조합, 2022.4.27. M 노동조합이 조직되었다.
나. 참가인은 2022.2.14. 원고에게 단체교섭 및 교섭창구 단일화 절차를 요구하였다. 참가인과 원고가 소속된 I버스운송사업조합은 2022.9.30. ‘2022년 준공영제 임금협정 노사합의서 및 임금협정서(2022.1.1. ~ 2022.12.31., 1년)’ 및 ‘2022년 민영제 임금·단체협약 노사합의서(2022.7.1. ~ 2023.6.30., 1년)’를 각 체결하였다.
다. 참가인은 2022.11.2. 원고에게 “2022년 준공영제 임금협정 노사합의서의 유효기간 만료일(2022.12.31.)이 다가옴에 따라 단체교섭을 요구한다.”고 기재하여 단체교섭 및 교섭창구 단일화 절차를 요구하였고(이하 ‘이 사건 단체교섭 요구’라 한다), 이에 따라 원고는 2022.11.15. 참가인(이 사건 지부 190명), L 노동조합(74명), M 노동조합(27명)을 교섭요구노동조합으로 확정·공고하였다. 원고는 2022.12.5. 참가인이 과반수 노동조합임을 공고하였고, 참가인은 2022.12.11. 교섭대표노동조합으로 확정되었으나 원고와 단체협약을 체결하지는 못하였다.
라. 2022년 민영제 노선 단체협약 노사합의서의 유효기간 만료일(2023.6.30.)이 임박함에 따라, L 노동조합과 M 노동조합이 연합하여(이하 ‘이 사건 연합노동조합’이라 한다) 원고에게 단체교섭을 요구하였고, 원고는 2023.4.25. 그 단체교섭 요구사실을 공고하였는데, 참가인은 2023.4.26. 및 2023.5.3. 원고에게 ‘참가인이 위 다.항과 같이 교섭대표노동조합으로 확정되어 현재까지 그 지위를 가지고 있다’는 이유로 교섭창구 단일화 절차를 중지할 것을 요구하였다. 원고는 2023.5.10. 당시 과반수 노동조합인 이 사건 연합노동조합을 교섭대표노동조합으로 확정하여 공고하면서, 참가인에게 ‘2023년 준공영제 노선에 관한 임금협정 갱신을 위한 단체교섭의 경우 교섭대표노동조합의 지위가 있는 이 사건 연합노동조합과 교섭할 것’이라고 통보하였다. 원고는 이 사건 연합노동조합과 2023.12.28. ‘2023년 준공영제 임금협정 노사합의서’를, 2024.2.29. 민영제 노선 임금 등을 정한 ‘2024년 ㈜A 단협·임금합의서’를 각 체결하였다.
마. 참가인은 ① 원고가 2023.5.10. 이후 참가인과의 교섭에 계속 응하지 않은 행위(이하 ‘이 사건 행위’라 한다)는 단체교섭 거부·해태의 부당노동행위이고, ② 원고가 참가인의 중지요구에도 불구하고 임의로 교섭창구 단일화 절차를 진행하여 2023.5.10. 다른 노동조합을 과반수 노동조합으로 확정하여 공고한 행위는 지배·개입의 부당노동행위라고 주장하며 구제를 신청하였다(경기2023부노95). 경기지방노동위원회는 2023.11.13. ‘이 사건 행위는 노동조합 및 노동관계조정법(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제81조제1항제3호에서 정한 단체교섭 거부·해태의 부당노동행위에 해당한다’는 이유로 참가인의 이 부분 구제신청을 인용하고, 나머지 구제신청은 기각하는 판정을 하였다.
바. 이에 원고만이 불복하여 재심을 신청하였는데(중앙2023부노219), 중앙노동위원회는 2024.3.13. 위 초심판정과 같은 이유로 원고의 재심신청을 기각하는 판정을 하였다(이하 ‘이 사건 재심판정’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을가 제1 내지 13호증, 을나 제1 내지 14, 23 내지 28호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다. <별지 생략>
3. 이 사건 재심판정의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
“참가인은 2022.11.2. 원고에게 이 사건 단체교섭 요구를 할 때2022년 준공영제 임금협정 노사합의서의 유효기간 만료일(2022.12.31.)이 다가온다”는 사유를 명시하였으므로, 원고는 참가인을 교섭대표노동조합으로 확정할 당시 그 교섭 권한이 ‘준공영제 임금협정’에 한정되고 ‘민영제 임금협정’에는 미치지 않는다고 판단하였다. 나아가 참가인이 교섭대표노동조합으로 결정된 이후 이 사건 지부의 인원이 급격하게 감소하여 원고로서는 민영제 임금협정 갱신을 위한 새로운 교섭창구 단일화 절차를 거칠 필요가 있었다. 따라서 원고가 참가인의 단체교섭을 거부한 것에 정당한 이유가 있으므로, 이 사건 행위는 단체교섭 거부·해태의 부당노동행위에 해당하지 않는다.
나. 판단
1) 관련 법리
노동조합법 제81조제1항제3호는 사용자가 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약 체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유 없이 거부하거나 해태할 수 없다고 규정하고 있는바, 단체교섭에 대한 사용자의 거부나 해태에 정당한 이유가 있는지 여부는 노동조합측의 교섭권자, 노동조합측이 요구하는 교섭시간, 교섭장소, 교섭사항 및 그의 교섭태도 등을 종합하여 사회통념상 사용자에게 단체교섭의무의 이행을 기대하는 것이 어렵다고 인정되는지 여부에 따라 판단하여야 할 것이다(대법원 1998.5.22. 선고 97누8076 판결, 대법원 2006.2.24. 선고 2005도8606 판결 참조).
2) 구체적인 판단
앞서 인정한 사실관계와 앞서 든 증거에 을나 제15 내지 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 원고는 교섭대표노동조합의 지위를 유지하고 있는 참가인의 단체교섭 요구 사실을 공고하고 단체교섭에 응할 의무가 있음에도 이를 거부하였고, 달리 사회통념상 원고의 단체교섭의무 이행을 기대하는 것이 어렵다는 사정이 인정되지도 않으므로, 원고의 위와 같은 이 사건 행위는 노동조합법 제81조제1항제3호에서 정한 단체교섭 거부·해태의 부당노동행위에 해당한다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
가) 노동조합 및 노동관계조정법 시행령(이하 ‘노동조합법 시행령’이라 한다) 제14조의10 제3항은 ‘교섭대표노동조합이 그 결정된 날부터 1년 동안 단체협약을 체결하지 못한 경우에는 어느 노동조합이든지 사용자에게 교섭을 요구할 수 있다’고 규정하고 있다. 이는 교섭창구 단일화 절차를 통해 교섭대표노동조합으로 결정된 노동조합이 그 결정일로부터 1년간 단체협약을 체결하지 못한 때에는 새로운 교섭대표노동조합을 정하기 위한 교섭창구 단일화 절차가 개시되도록 하여 종전 교섭창구 단일화 절차의 결과로 교섭권이 배제되었던 다른 노동조합에도 교섭에 참여할 기회를 부여하기 위한 것인바(대법원 2013.5.9. 자 2013마359 결정 등 참조), 반대로 교섭대표노동조합으로 결정된 노동조합에게는 1년간의 근로조건 및 노동관계에 관하여 단체협약을 체결할 지위를 부여하는 취지라고 볼 수 있다. 참가인은 2022.12.11. 교섭대표노동조합으로 확정되었으므로, 이 사건 연합노동조합이 원고에게 단체교섭을 요구한 2023.4.경에는 교섭대표노동조합의 지위를 유지하고 있었음이 명백하다[노동조합법 시행령 제14조의10 제1항은 ‘법 제29조의2 제3항부터 제6항까지의 규정에 따라 결정된 교섭대표노동조합은 그 결정이 있은 후 사용자와 체결한 첫 번째 단체협약의 효력이 발생한 날을 기준으로 2년이 되는 날까지 그 교섭대표노동조합의 지위를 유지하되, 새로운 교섭대표노동조합이 결정된 경우에는 그 결정된 때까지 교섭대표노동조합의 지위를 유지한다’고 규정하고 있다. 참가인은 이전에도 여러 차례 교섭대표노동조합으로 원고와 단체협약을 체결한 사실이 있으나, 2022.12.11. 교섭대표노동조합으로 다시 결정되었으므로 이후 원고와 체결한 첫 번째 단체협약의 효력 발생일로부터 2년이 되는 날까지 그 지위를 유지한다고 봄이 타당하다(다만 이 사건에서 참가인은 1년간 단체협약을 체결하지 못하였으므로 같은 조제3항의 적용을 받게 된다)].
나) 교섭창구 단일화 제도는 근로조건의 결정권이 있는 사업 또는 사업장 단위에서 복수 노동조합과 사용자 사이의 교섭절차를 일원화하여 효율적이고 안정적인 교섭체계를 구축하고, 소속 노동조합이 어디든 관계없이 조합원들의 근로조건을 통일하고자 하는 데 그 목적이 있다. 교섭창구 단일화 제도는 교섭대표노동조합만 사용자와 단체교섭을 할 수 있도록 하여 교섭대표노동조합이 되지 못한 소수 노동조합의 단체교섭권을 제한하고 있지만, 소수 노동조합도 교섭대표노동조합을 정하는 절차에 참여하게 하여 단체교섭을 하는 교섭대표노동조합이 사용자와 대등한 입장에 설 수 있는 기반이 되도록 하고 있으며, 그러한 실질적 대등성의 토대 위에서 이뤄낸 결과를 함께 향유하는 주체가 될 수 있도록 하고 있으므로, 교섭창구 단일화 제도는 노사대등의 원리 위에서 적정한 근로조건의 구현이라는 단체교섭권의 실질적인 보장을 위해 요구되는 불가피한 제도라고 볼 수 있다(헌법재판소 2012.4.24. 선고 2011헌마338 결정 등 참조). 교섭창구 단일화 제도는 필연적으로 소수 노동조합의 단체교섭권 제한을 전제하고 있으므로, 교섭대표노동조합의 지위 유지기간을 판단함에 있어서는 소수 노동조합을 포함한 여러 노동조합에 소속된 근로자의 노동기본권의 보장과 공익상의 필요가 적절한 균형을 이룰 수 있도록 신중을 기하여야 한다.
한편 과반수 노동조합의 교섭대표노동조합 확정에 관한 노동조합법 시행령 제14조의7은 교섭대표노동조합으로 확정된 이후 조합원 수가 감소하는 경우 교섭대표노동조합 지위를 상실한다는 취지의 규정을 두고 있지 않고, 위와 같은 교섭창구 단일화 제도의 도입 배경 및 경위, 소수 노동조합 소속 근로자들의 노동기본권 보장 필요성, 교섭대표노동조합 지위 유지기간 관련 규정의 취지 등에 비추어 보면, 참가인이 과반수 노동조합으로서 교섭대표노동조합으로 결정된 이후 이 사건 지부의 조합원 수가 감소하였다고 하더라도 참가인은 노동조합법 시행령 제14조의10에서 정한 종기(終期)까지는 여전히 교섭대표노동조합 지위를 유지한다고 봄이 타당하다.
다) 노동조합법은 제29조의2에서 교섭창구 단일화 절차를 규정하고, 제29조의3 제1항에서 ‘제29조의2에 따라 교섭대표노동조합을 결정하여야 하는 단위(이하 ‘교섭단위’라 한다)는 하나의 사업 또는 사업장으로 한다’고 규정하면서, 같은 조제2항에서 ‘제1항에도 불구하고 하나의 사업 또는 사업장에서 현격한 근로조건의 차이, 고용형태, 교섭 관행 등을 고려하여 교섭단위를 분리하거나 분리된 교섭단위를 통합할 필요가 있다고 인정되는 경우에 노동위원회는 노동관계 당사자의 양쪽 또는 어느 한쪽의 신청을 받아 교섭단위를 분리하거나 분리된 교섭단위를 통합하는 결정을 할 수 있다’고 규정하고 있다. 이러한 노동조합법 규정의 내용과 형식, 교섭창구 단일화를 원칙으로 하면서도 일정한 경우 교섭단위의 분리를 인정하고 있는 노동조합법의 입법 취지 등을 고려하면, 노동조합법 제29조의3 제2항에서 규정하고 있는 ‘교섭단위를 분리할 필요가 있다고 인정되는 경우’란 하나의 사업 또는 사업장에서 별도로 분리된 교섭단위에 의하여 단체교섭을 진행하는 것을 정당화할 만한 현격한 근로조건의 차이, 고용형태, 교섭 관행 등의 사정이 있고, 이로 인하여 교섭대표노동조합을 통하여 교섭창구를 단일화하는 것이 오히려 근로조건의 통일적 형성을 통해 안정적인 교섭체계를 구축하고자 하는 교섭창구 단일화 제도의 취지에도 부합하지 않는 결과를 발생시킬 수 있는 예외적인 경우를 의미한다(대법원 2018.9.13. 선고 2015두39361 판결 등 참조).
원고는 ‘준공영제 임금협정’과 ‘민영제 임금협정’은 별도로 교섭단위에 의하여 단체교섭을 진행할 필요가 있다고 보아 임의로 교섭단체를 분리하여 참가인과는 준공영제 임금협정, 이 사건 연합노동조합과는 민영제 임금협정에 관한 단체교섭을 각 진행할 예정이었다는 취지로 주장하고 있고, 원고가 노동조합법 제29조의3에 의한 교섭단위 분리 신청이나 그에 따른 노동위원회의 결정 절차를 거치지 않은 사실은 다툼이 없다. 살피건대, 노동위원회의 결정 없이 노사합의에 의하여 자율적으로 교섭단위를 분리하는 것이 가능하다는 견해도 있을 수 있으나, 이는 어디까지나 ‘노사합의’가 있음을 전제하는 것이지 사용자가 교섭대표노동조합과의 합의 없이 일방적으로 교섭단위를 분리할 수 있다는 취지가 아니다.
나아가 다음과 같은 이유로 민영제 임금협정 체결을 위하여 교섭단위를 분리할 필요가 있다고 인정되는 경우에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 원고가 이를 위하여 교섭단위를 분리하거나 참가인을 배제한 채 새로운 교섭창구 단일화를 거쳐야 한다고 판단하였다는 것은 참가인과의 단체교섭을 거부·해태할 정당한 이유가 될 수 없다.
(1) 준공영제는 시내버스의 공영제와 민영제가 혼합된 형태로서 시내버스의 소유와 운영은 운송사업자가 담당하고, 무료환승, 신속한 노선조정 등 안정적이고 개선된 서비스를 제공하기 위하여 경기도가 운송사업자에게 운송수입금 부족분을 재정지원하는 제도를 말한다. 즉, 민영제 하에서는 국가가 면허 신청 단계에서 사업계획에 대한 규제를 통해 노선의 운영 등에 관여하였다면, 이 사건의 준공영제 하에서는 국가로부터 사무를 위임받은 경기도가 노선의 운행계통을 직접 결정하고, 여객자동차 운수사업법 제50조제2항에 따라 조례로써 운송원가, 운송비용 정산방법 등을 결정하는 방식으로 노선의 운영 등에 관여하게 된다. 이러한 준공영제의 특성에 비추어 보면, 경기도는 개별 운송사업자에 대한 재정지원의 한계를 설정하고 그에 따라 개별 운송사업자에게 재정을 지원하는 것일 뿐, 개별 운송사업자들이 소속 근로자들에게 정부로부터 지원받는 금액 이상의 별도 수당을 지급하는 것에 관여하는 등 근로조건을 배타적으로 결정하고 있다고 할 수는 없는바, 결국 근로조건을 최종적으로 결정할 권한은 개별 운송사업자인 원고에게 있다고 보아야 한다. 따라서 준공영제 노선 근로자와 민영제 노선 근로자 간에 임금수준과 임금구성 항목에 다소 차이가 존재한다는 이유만으로 근로조건에 현격한 차이가 있다고 단정할 수 없다. 준공영제 노선 근로자와 민영제 노선 근로자의 각 고용형태가 서로 본질적으로 다르다고 볼 자료 역시 제출되어 있지 않다.
(2) 무엇보다 원고는 2019.1.10.부터 2022.9.30.까지 여러 차례에 걸쳐 교섭창구 단일화 절차를 통해 참가인을 교섭대표노동조합으로 결정하여 노사 간 단체교섭을 통일적으로 진행해 왔고, 준공영제와 민영제 모두에 관한 임금협정을 체결하여 교섭창구 단일화 절차에 참여한 모든 노동조합 및 소속 조합원에게 일괄적으로 적용해왔다. 한편 원고는 이 사건 행위 이후 이 사건 연합노동조합과 2023년 준공영제 임금협정과 2024년 민영제 임금협정을 모두 체결하였는데, 위 2024년 민영제 임금협정에는 ‘준공영제 노선의 경우 경기도 및 시, 기타 관할기관의 운영지침 및 방침에 따라 임금 등 근로조건을 적용한다’는 취지로 준공영제 노선 근로자들의 임금에 관한 내용이 포함되기도 하였다. 이처럼 이 사건 행위 전후에 원고의 노사 간 교섭단위가 준공영제와 민영제로 분리·운영되었다고 볼 수 없으며, 별도로 교섭이 이루어진 관행 역시 존재하지 않는다.
(3) 같은 회사에 소속된 근로자라도 담당하는 업무의 특성에 따라 근로조건과 고용형태가 조금씩 다르게 형성될 수밖에 없다. 근로조건과 고용형태에 다소간의 차이가 있다는 이유만으로 교섭단위 분리를 인정할 경우, 개별교섭을 원하는 세부 직군과 노동조합별로 교섭단위가 분리되어 교섭창구 단일화 제도가 형해화될 위험성을 배제할 수 없다.
라) 참가인이 2022.11.2. 원고에게 이 사건 단체교섭 요구를 할 때에는 2022년 준공영제 임금협정 노사합의서의 만료일인 2022.12.31.이 얼마 남지 않은 시점이었던 반면, 2022년 민영제 노선 단체협약 노사합의서의 만료일인 2023.6.30.은 7개월여가 남아 있었다. 따라서 참가인이 이 사건 단체교섭 요구 당시 “2022년 준공영제 임금협정 노사합의서의 유효기간 만료일(2022.12.31.)이 다가온다”고만 기재한 것은, 위와 같은 각 임금협정의 만료일 간의 차이에서 비롯된 것으로 보일 뿐, 단체교섭 요구의 대상을 준공영제 임금협정에 한정하였다고 볼 수 없다. 오히려 앞서 본 바와 같이 원고가 참가인을 교섭대표노동조합으로 하여 2019.1.부터 2022.9.까지 준공영제와 민영제 모두에 관한 임금협정을 체결해온 점에 비추어 보면, 원고가 참가인에게 민영제 임금협정에 관하여는 단체협약을 체결할 권한이 없다고 오인하였다거나, 그것이 단체교섭 거부·해태에 대한 객관적으로 정당한 이유가 된다고 볼 수 없다.
다. 소결론
원고의 이 사건 행위는 단체교섭 거부·해태의 부당노동행위에 해당하므로, 이와 같은 결론을 내린 이 사건 재심판정은 위법하지 아니하다.
[항고소송에서 행정처분의 적법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 행정처분 당시를 기준으로 판단하여야 하는바(대법원 2017.4.7. 선고 2014두37122 판결 등 참조), 이 사건 재심판정 이후 이 사건 지부에 소속된 참가인 조합원 수가 더욱 감소하여 결과적으로 원고 사업장 내에 더 이상 참가인의 조합원이 존재하지 아니함으로써 원고가 참가인과 단체교섭을 할 것을 기대하기 어렵게 되었다고 하더라도 이러한 사정은 이 사건 재심판정의 위법 여부 판단에 고려할 수 없다.]
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 박정대(재판장) 신철민 김찬영