공익사업의 사업시행자가 이주대책기준을 정하여 이주대책 대상자 중에서 이주대책을 수립·실시해야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정하는 데 재량을 가지는지 여부(적극)
◆ 대법원 2013.12.26. 선고 2013두17701 판결 [아파트특별공급거부(제외)처분]
♣ 원고, 피상고인 /
♣ 피고, 상고인 / 서울특별시장
♣ 원심판결 / 서울고법 2013.7.26. 선고 2012누34176 판결
<주 문>
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.
<이 유>
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1, 2점에 관하여
관련 규정 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 제1심판결을 인용하여 원고들이 1989.1.24. 이전에 건축한 주거용 건축물인 이 사건 무허가건축물을 소유하면서 이 사건 사업의 실시계획 인가고시일까지 거주하다가 이 사건 사업의 시행으로 인하여 생활의 근거를 상실하였으므로, 원고들은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 손실보상에 관한 법률 제78조제1항에서 정한 이주대책 대상자에 해당한다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 없다.
2. 상고이유 제3점에 관하여
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78조제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책 대상자’라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 이에 따라 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2011.12.28. 대통령령 제23425호로 개정되기 전의 것) 제40조제2항은 “이주대책은 국토해양부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책 대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시한다.”고 규정하고 있고, 제41조는 “사업시행자는 법 제78조제1항의 규정에 의하여, 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우나, 이주대책 대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하고자 하는 경우에는 이주대책 대상자에게 국토해양부령이 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있다.
그리고 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2013.3.23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법 시행규칙’이라 한다) 제53조제1항은 “영 제40조제2항에서 국토해양부령이 정하는 부득이한 사유라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 말한다.”고 하면서 제1호에서 “공익사업시행지구의 인근에 택지 조성에 적합한 토지가 없는 경우”를, 제2호에서 “이주대책에 필요한 비용이 당해 공익사업의 본래의 목적을 위한 소요비용을 초과하는 등 이주대책의 수립·실시로 인하여 당해 공익사업의 시행이 사실상 곤란하게 되는 경우”를 들고 있다.
공익사업법에서 이주대책 제도를 둔 취지, 각 규정의 문언 등을 종합하여 보면, 사업시행자는 공익사업법 시행규칙 제53조제1항이 정한 사유가 있는 경우를 제외하고 이주대책 대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 이주대책을 수립·실시하여야 하며, 이주대책기준을 정하여 이주대책 대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고, 이를 정하는 데 있어 재량을 가지므로 이를 위해 사업시행자가 설정한 이주대책기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이며, 이주대책 대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자에 선정되지 아니하거나 이주대책 대상자 중 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하고자 하는 자에 대하여는 반드시 이주정착금을 지급하여야 할 것이다(대법원 2009.3.12. 선고 2008두12610 판결 등 참조).
기록에 의하면, 피고는 이 사건 사업으로 인한 이주대책 대상자 65세대 중 53세대에 아파트를 특별공급하기로 하는 이주대책을 수립한 후 「서울특별시 철거민에 대한 국민주택 특별공급규칙」(2008.4.18. 서울특별시 규칙 제3616호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특별공급규칙’이라 한다)을 이주대책기준으로 삼아 국민주택 등의 특별공급대상을 1982.4.8. 이전에 발생한 무허가건물로 한정하여 위 이주대책 대상자 중 무허가건물을 소유한 32세대 중에서 1982.4.8. 이전에 건립된 무허가건물을 소유한 20세대를 아파트 특별공급 대상에 포함시키고, 원고들을 포함한 1982.4.8. 이후에 건립된 무허가건물을 소유한 12세대에 대하여는 이주정착금을 지급하기로 한 후 원고들에 대하여 이 사건 처분을 한 사실을 알 수 있다.
이를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 피고는 사업시행자로서 이 사건 사업으로 인한 이주대책 대상자를 위하여 아파트를 특별공급하기로 한 다음, 특별공급규칙을 이주대책 기준으로 삼아 무허가건물을 소유한 이주대책 대상자 중 1982.4.8. 이전에 건립된 무허가건물의 소유자를 아파트를 공급하여야 할 자로 선정하였는바, 특별공급규칙이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다.
그럼에도 원심은, 사업시행자가 임의로 설정한 기준에 따라 이주대책 대상자들을 이주대책에 따른 택지나 주택을 공급받을 사람과 이주정착금을 받을 사람으로 나누는 것은 허용될 수 없다는 전제에서, 이 사건 사업의 경우에 이주대책을 수립·실시할 수 없는 부득이한 사유가 존재한다는 점에 대하여 피고로부터 아무런 주장·입증이 없다는 이유로, 피고는 이주대책 대상자인 원고들을 위하여 공익사업법이 정한 이주대책을 수립·실시할 의무가 있다고 본 다음, 원고들을 위한 이주대책의 수립·실시를 거부하는 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다. 결국 원심판결에는 공익사업법에 기한 사업시행자의 이주대책의 수립·실시 의무에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다 할 것이다.
이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
3. 결론
그러므로 원심판결을 파기하고 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)