◆ 액비 살포에 필요한 농경지의 범위(「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조제2항 등 관련)
<질 의>
❍ 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조제2항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에 따르면 액비를 만드는 자원화시설을 설치하는 자는 액비의 살포에 필요한 농경지, 즉 논·밭 또는 과수원을 확보하여야 하는바, 법적 지목(地目)은 임야이나 실제로 밭작물을 경작하고 있는 경우에 그 토지가 액비의 살포에 필요한 농경지에 해당할 수 있는지?
<회 답>
❍ 법적 지목은 임야이나 실제로 밭작물을 경작하고 있는 경우에 그 토지는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조제2항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에 따른 액비 살포에 필요한 농경지에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨관리이용법”이라 함) 제2조제2호부터 제4호까지 및 제6호에 따르면 “가축분뇨”란 소·돼지·말·닭 등 가축이 배설하는 분(糞)·요(尿) 및 가축사육과정에서 사용된 물 등이 분·요에 섞인 것을 말하고, “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사·운동장 그 밖에 환경부령이 정하는 것을 말하며, “자원화시설”이란 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 퇴비·액비 또는 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제1호나목에 따른 바이오에너지 등으로 만드는(이하 “자원화”라 함) 시설을 말하고, “액비”란 가축분뇨를 액체상으로 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질로서 농림수산식품부령이 정하는 기준에 적합한 것을 말합니다.
❍ 그리고, 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에서 일정 규모 이상의 배출시설 설치허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 한 자 등 시설설치자 중 액비를 만드는 자원화시설을 설치하는 자는 환경부장관이 농림수산식품부장관과 협의하여 정하는 환경부령에 따른 기준에 따라 액비의 살포에 필요한 초지, “농경지” 등을 확보하여야 한다고 규정하고 있고, 가축분뇨관리이용법 시행규칙 제8조 및 별표 1에서는 액비의 살포에 필요한 “농경지”의 면적에 대하여 “논”과 “밭” 및 “과수원”으로 구분하여 젖소 한 마리당 “논”은 2,550제곱미터 이상, “밭” 및 “과수원”은 각각 1,650제곱미터 이상으로 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조제24호에 따르면 “지목”이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말하고, 같은 법 제67조제1항에서 지목은 전·답·과수원·목장용지·임야 등으로 구분하여 정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제58조제1호부터 제3호까지 및 제5호에 따르면 “전”이란 물을 상시적으로 이용하지 않고 곡물·원예작물 등의 식물을 주로 재배하는 토지와 식용(食用)으로 죽순을 재배하는 토지를, “답”이란 물을 상시적으로 직접 이용하여 벼 등의 식물을 주로 재배하는 토지를, “과수원”이란 사과·배·밤 등 과수류를 집단적으로 재배하는 토지와 이에 접속된 저장고 등 부속시설물의 부지를, “임야”란 산림 및 원야(原野)를 이루고 있는 수림지(樹林地)·죽림지·암석지·자갈땅·모래땅·습지·황무지 등의 토지를 각각 말한다고 되어 있는바, 이 사안에서는 법적 지목은 임야이나 실제로 밭작물을 경작하고 있는 경우에 그 토지가 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제12조제2항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에 따른 액비 살포에 필요한 농경지에 해당할 수 있는지가 문제됩니다.
❍ 먼저, 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에 따른 액비의 살포에 필요한 “농경지”를 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에서는 “논”과 “밭” 및 “과수원”으로 규정하고 있는데, 이처럼 특별한 규정 없이 토지의 종류를 지칭하는 경우 그 토지는 지목을 의미한다고 보는 것이 일반적이고, 지목이란 토지를 주된 “용도”에 따라 구분·등록한 것으로서 토지는 그 “용도”대로 사용하는 것이 원칙이며, 만약 위 규정에서 예외적으로 토지가 용도대로 사용되지 않는 경우까지 포섭하고자 하였다면 별도로 규정을 두었을 것이므로, 가축분뇨관리법 시행규칙 별표 1의 논·밭 또는 과수원은 법적 지목이 논·밭 또는 과수원인 토지로 한정된다고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
❍ 한편, 「농지법」 제2조제1호가목에서는 전·답, 과수원 외에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지도 농지로 인정하고 있는바, 가축분뇨관리이용법상 농경지를 「농지법」상 농지와 같은 것으로 보아야 한다거나, 가축분뇨관리이용법 시행규칙 별표 1의 논, 밭 및 과수원도 법적 지목을 불문하고 실제 농작물 경작지로 이용되는 토지가 포함된다고 해석해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 법령에서 사용하는 용어는 법령별로 그 의미가 다를 수 있고 그 의미는 정의규정이나 입법취지를 고려하여 결정하여야 할 것인바, 입법목적의 관점에서 비교해 볼 때 가축분뇨를 적정하게 자원화하거나 처리하여 환경과 조화되는 축산업의 발전을 도모하려는 가축분뇨관리이용법령상의 농경지가, 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업 경쟁력을 강화하려는 「농지법」상 농지와 반드시 일치해야 한다고 볼 필요는 없다 할 것입니다.
❍ 또한, 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에서 액비를 살포할 수 있는 대상지를 한정하는 취지는 자원화된 액비를 무분별하게 방출하는 경우 발생할 수 있는 생활환경에 대한 피해 및 수질오염 등을 방지하기 위한 것이므로 같은 법 시행규칙 별표 1의 “농경지”의 범위는 가능하면 엄격하게 해석할 필요가 있을 것인데, 이 사안 토지처럼 법적 지목이 임야인 토지는 습지나 급경사지 등 다양한 유형이 있을 수 있고, 이러한 토지에도 농작물을 경작하고 있다는 이유만으로 액비를 살포할 수 있다면 액비가 지면 아래를 타고 유출되거나 경사지를 흘러내려 지하수 또는 하천이 오염될 우려도 있으므로, 이 사안 토지를 가축분뇨관리이용법 제12조제2항에 따른 액비의 살포에 필요한 농경지에 해당한다고 보는 것은 곤란하다 할 것입니다.
❍ 따라서, 법적 지목은 임야이나 실제로 밭작물을 경작하고 있는 경우에 그 토지는 가축분뇨관리이용법 제12조제2항, 같은 법 시행규칙 제8조 및 별표 1에 따른 액비 살포에 필요한 농경지에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0706, 2013.02.12.】