◆ 영업의 정지를 명령한 후 그에 갈음하여 과징금 부과처분으로 변경할 수 있는지 여부(「폐기물관리법」 제28조 등 관련)
<질 의>
❍ 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있는지?
<회 답>
❍ 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따르면 환경부장관이나 시·도지사는 폐기물처리업자가 일정한 사항을 위반한 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항에 따르면 환경부장관이나 시·도지사는 같은 법 제27조에 따라 폐기물처리업자에게 영업의 정지를 명령하려는 때 그 영업의 정지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당한다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 영업의 정지를 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있는바, 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
❍ 먼저, 「폐기물관리법」 제28조제1항에서는 과징금을 부과할 수 있는 사유를 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체(積滯)됨으로써 이용자의 사업활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우(제1호), 해당 폐기물처리업자가 보관 중인 폐기물이나 그 영업의 이용자가 보관 중인 폐기물의 적체에 따른 환경오염으로 인하여 인근지역 주민의 건강에 위해가 발생되거나 발생될 우려가 있는 경우(제2호) 및 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 해당 영업을 계속하도록 할 필요가 있다고 인정되는 경우(제3호)로 한정하여 규정하고 있는바, 이와 같이 영업정지처분에 갈음하여 부과하는 이른바 “변형된 과징금”의 취지는 영업정지로 인하여 시민 등이 큰 불편을 겪거나 국민경제에 큰 피해를 주는 등 공익을 해할 우려가 있는 경우 영업정지 대신 과징금 처분을 함으로써 그 영업으로 인한 이익을 박탈하도록 하려는 데 있습니다.
❍ 그러므로, 환경부장관이나 시·도지사가 영업의 정지를 명령할지 과징금을 부과할지는 공익과 사익을 비교·형량하여 재량적인 판단에 따라 결정할 수 있고, 영업의 정지를 명령하였다고 하더라도 그 제재처분에 불가변력이 발생하는 것은 아니므로 처분을 변경할 특별한 사정이 있다면 이를 변경할 수 있다 할 것인데, 이는 이미 영업정지명령을 한 경우라고 하더라도 달리 볼 이유가 없고, 단지 이미 영업정지명령을 한 경우라면 영업정지기간을 감경함과 아울러 잔여 영업정지기간에 상응하는 과징금을 부과하는 형식으로 변경처분을 하게 되는 처분형식의 차이만 있다고 할 것입니다.
❍ 그런데, 행정청이 일단 행정처분을 한 경우에는 처분의 존속에 대한 신뢰가 형성될 수 있으므로 함부로 변경할 수는 없고, 행정처분을 한 행정청이라도 법령에 규정이 있는 때, 행정처분에 하자가 있는 때, 행정처분의 존속이 공익에 위반되는 때, 또는 상대방의 동의가 있는 때 등의 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 행정처분을 자의로 취소(철회의 의미를 포함함)할 수 없다고 할 것이며(대법원 2000.2.25. 선고 99두10520 판결 참조), 이는 행정처분의 변경에도 동일하게 적용될 수 있다고 할 것인바, 영업정지 명령 시 「폐기물관리법」 제28조제1항 각 호의 사유를 고려하지 않은 것이 재량권의 일탈·남용이 된다거나, 영업의 정지를 명령한 후 처분 시 예견할 수 없었던 새로운 사유가 발생하였다거나, 처분의 존속이 공익에 위반된다는 등의 특별한 사유가 있는 경우에는 과징금 부과처분으로 변경하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
❍ 한편, 「폐기물관리법」 제28조제1항의 “영업의 정지를 명령하려는 때”란 과징금 부과의 시점을 제약하려는 데에 그 취지가 있다는 의견이 있을 수 있으나, 위 과징금 부과를 위해서는 ① 영업정지사유(「폐기물관리법」 제27조제2항 각 호)와 ②공익적 필요성(「폐기물관리법」 제28조제1항 각 호)이 있을 것을 요건으로 하므로, 여기서 “영업의 정지를 명령하려는 때”란 과징금 부과의 시점을 제약하려는 데에 그 취지가 있는 것이 아니라, 위 ① 의 요건에 해당하는 경우, 즉 영업정지사유가 있어 “영업의 정지를 명령하여야 할 경우”를 의미한다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 「폐기물관리법」 제27조제2항에 따라 영업의 정지를 명령하여 그 영업정지기간 중 같은 법 제28조제1항 각 호의 사유에 해당함을 이유로 그 영업의 정지에 갈음한 과징금 부과처분으로 변경할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0664, 2013.01.22.】