◆「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지에 대하여 개발제한구역 해제를 위한 도시·군관리계획결정을 할 경우, 「환경정책기본법」에 따른 사전환경성검토대상 제외 판단기준(「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2 등 관련)
<질 의>
❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조, 같은 법 시행령 제2조제3항제5호 및 제6호에 따른 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 여러 지역을 하나의 도시·군관리계획으로 개발제한구역 해제 결정할 경우, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 규정된 사전환경성검토대상에서 제외되는 사업계획면적이 1만제곱미터 미만인 행정계획인지를 판단함에 있어, 사업계획면적은 결정된 도시·군관리계획 전체의 면적(각 소규모 단절토지, 경계선 관통대지 면적을 모두 합산한 것을 의미함)을 말하는지, 아니면 도시·군관리계획 내 각 소규모 단절토지, 경계선 관통대지별 면적을 말하는지?
<회 답>
❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조, 같은 법 시행령 제2조제3항제5호 및 제6호에 따른 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 여러 지역을 하나의 도시·군관리계획으로 개발제한구역 해제 결정할 경우, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 규정된 사전환경성검토대상에서 제외되는 사업계획면적이 1만제곱미터 미만인 행정계획인지를 판단함에 있어, 사업계획면적은 결정된 도시·군관리계획 전체의 면적(각 소규모 단절토지, 경계선 관통대지 면적을 모두 합산한 것을 의미함)을 말한다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「환경정책기본법」 제25조의2에 따르면 사전환경성검토의 대상은 「환경영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 행정계획과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업으로 한다고 규정되어 있고, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제1항 및 별표 2 제1호가목(1)에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시관리계획(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 개정에 따라 현재는 “도시·군관리계획”으로 명칭 변경되었음)을 사전환경성검토 대상으로 하고 있는 반면, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 따르면 사업계획 면적이 1만 제곱미터 미만인 행정계획은 사전환경성검토대상에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호나목에 따르면 “도시·군관리계획” 중 하나로 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관한 계획을 규정하고 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제3조제1항에 따르면 국토해양부장관은 일정한 경우 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시·군관리계획으로 결정할 수 있으며, 같은 법 제3조제2항, 같은 법 시행령 제2조제3항제5호 및 제6호에 따르면 개발제한구역이 도로·철도 또는 하천 개수로를 설치함에 따라 생겨난 1만제곱미터 미만의 소규모 단절 토지(이하 “소규모 단절토지”라 함) 및 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(대지: 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말함)로서 대지의 면적이 1천제곱미터 이하인 대지(이하 “경계선 관통대지”라 함)에는 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있다고 규정하고 있어, 소규모 단절토지나 경계선 관통대지에 대한 개발제한구역의 해제를 위한 도시·군관리계획은 사전환경성검토 대상이 됩니다.
❍ 그런데, 소규모 단절토지나 경계선 관통대지 여러 지역을 하나의 도시·군관리계획으로 개발제한구역 해제 결정할 경우 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 따라 사전환경성검토대상에서 제외되는지를 판단함에 있어서의 기준이 되는 사업계획면적의 의미와 관련하여, 같은 법 시행령 제7조제1항 및 별표 2 제1호가목(1)에서 사전환경성검토 대상 행정계획을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 도시관리계획으로 규정하고 있고, 개발제한구역법에 따르면 도시·군관리계획 입안권자는 기초조사(제6조) 및 주민과 지방의회의 의견을 청취하여(제7조) 개발제한구역 해제에 관한 도시·군관리계획을 입안하여야 하며(제4조), 결정권자는 관계 중앙행정기관의 장과 협의 및 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시·군관리계획을 결정(제8조)하여야 하는 등 도시·군관리계획별로 필요한 절차를 거치도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 사전환경성검토협의의 단위는 행정계획인 도시·군관리계획이고, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 따르면 사전환경성검토대상에서 제외되는 행정계획은 사업계획면적이 1만제곱미터 미만의 행정계획이라고 규정하고 있을 뿐 소규모 단절토지나 경계선 관통대지 여러 지역을 하나의 도시·군관리계획으로 개발제한구역 해제 결정할 경우 각 소규모 단절토지나 경계선 관통대지별 면적을 의미한다는 등 별도의 명문규정을 두고 있지 아니하므로, 같은 법 시행령 제7조제3항제1호의2에 따른 사전환경성검토 제외 대상 판단기준이 되는 사업계획면적은 도시·군관리계획 전체의 면적임이 문언상 명백하다 할 것입니다.
❍ 또한, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2 개정이유를 살펴보면, 행정계획은 규모에 관계없이 사전환경성검토를 받도록 되어 있어 소규모 행정계획을 수립하는 행정기관 등에게 과도한 부담이 되고 있다는 지적이 있으며, 특히 소규모 계획이 많은 도시관리계획의 경우 그 부담이 지나치다는 지적이 있어 사업계획면적이 1만 제곱미터 미만인 행정계획은 사전환경성검토대상에서 제외된바〔「환경정책기본법 시행령」(2008.8.26 대통령령 제20975호로 개정되어 시행된 것을 말함) 제·개정이유 참조〕, 행정계획인 도시관리계획을 기준으로 사업계획면적을 판단하여 사전환경성검토 대상에서 제외하도록 한 것으로 보입니다.
❍ 한편, 사전환경성검토제도는 국토환경에 영향을 미치는 각종 행정계획의 초기단계에서 입지의 적정성, 규모의 타당성, 주변 환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 사전에 검토하도록 함으로써 환경친화적인 개발을 유도하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 실현하는데 그 목적이 있는 점, 환경은 한번 훼손되면 원상회복이 사실상 불가능하고 그 복원을 위한 시간과 비용이 엄청나게 소요되므로 사전예방환경정책수단으로서 사전환경성검토제도의 중요성이 매우 높은 점(광주고등법원 2009.1.8. 선고 2008누586 판결례 참조)에 비추어 볼 때, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 따른 사전환경성검토제외 규정은 엄격하게 해석하여야 함에도 불구하고, 사전환경성검토대상에서 제외되는지를 판단함에 있어서의 기준이 되는 사업계획면적을 명문의 규정과 달리 도시·군관리계획 내 해당 각 소규모 단절토지, 경계선 관통대지별 면적으로 해석한다면 이는 사전환경성검토제도의 취지와도 맞지 않는다 할 것입니다.
❍ 따라서, 개발제한구역법 제3조, 같은 법 시행령 제2조제3항제5호 및 제6호에 따른 소규모 단절토지 및 경계선 관통대지 여러 지역을 하나의 도시·군관리계획으로 개발제한구역의 해제 결정할 경우, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제1호의2에 규정된 사전환경성검토대상에서 제외되는 사업계획면적이 1만제곱미터 미만인 행정계획인지를 판단함에 있어, 사업계획면적은 결정된 도시·군관리계획 전체의 면적(각 소규모 단절토지, 경계선 관통대지 면적을 모두 합산한 것을 의미함)을 말한다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0345, 2012.07.12.】