◆「토양환경보전법」에 따른 오염토양 반출정화 대상(「토양환경보전법」 제15조의3 및 같은 법 시행규칙 제19조 등 관련)
<질 의>
❍ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역안에서 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가 및 공사 착공이 이뤄지기 전에 「토양환경보전법」 제11조제3항에 따라 오염토양의 정화조치 명령이 있은 경우, 위 오염토양을 정화하는 것이 「토양환경보전법」 제15조의3제3항 단서 및 같은 법 시행규칙 제19조제1호에 따른 오염토양의 반출정화대상에 해당하는지?
<회 답>
❍ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역안에서 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가 및 공사착공이 이뤄지기 전에 「토양환경보전법」 제11조제3항에 따라 오염토양의 정화조치 명령이 있은 경우, 위 오염토양을 정화하는 것은 「토양환경보전법」 제15조의3제3항 단서 및 같은 법 시행규칙 제19조제1호에 따른 오염토양의 반출정화대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「토양환경보전법」 제11조에 따르면 토양오염물질을 생산·운반·저장·취급·가공 또는 처리하는 자가 그 과정에서 토양오염물질을 누출·유출한 때, 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하는 자가 그 소유·점유 또는 운영 중인 토양오염관리대상시설에서 토양이 오염된 사실을 발견한 때에는 지체 없이 관할 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고(제1항), 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 같은 조제1항에 따른 신고를 받아 오염 원인과 오염도에 관한 조사를 한 결과 오염도가 우려기준을 넘는 토양(이하 “오염토양”이라 함)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 오염원인자에게 토양관련전문기관에 의한 토양정밀조사의 실시, 오염토양의 정화 조치를 할 것을 명할 수 있다(제3항)고 규정하고 있습니다.
❍ 그리고, 「토양환경보전법」 제15조의3제3항에 따르면 오염토양을 정화할 때에는 오염이 발생한 해당 부지에서 정화하여야 하나 다만, 부지의 협소 등 환경부령으로 정하는 불가피한 사유로 그 부지에서 오염토양의 정화가 곤란한 경우에는 토양정화업자가 보유한 시설(제23조의7제1항에 따라 오염토양을 반입하여 정화하기 위하여 등록한 시설을 말함)로 환경부령으로 정하는 바에 따라 오염토양을 반출하여 정화할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제19조제1호에서는 같은 법 제15조의3제3항 단서에 따라 오염토양을 반출하여 정화할 수 있는 경우 중 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역안의 건설공사 “현장” 등 환경부장관이 정하여 고시하는 경우를 규정하고 있으며, 「오염토양의 반출정화대상」(2010.3.23. 환경부고시 제2010-30호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 “고시”라 함) 제3조제1호에 따르면 반출정화대상 오염토양 중 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조제1호에 따른 도시지역 안의 건설공사 “과정”에서 발견되어 부지 안에서의 정화가 곤란한 오염토양이라고 규정하고 있습니다.
❍ 살피건대, 「토양환경보전법」 제15조의3제3항에 따르면 오염토양을 정화할 때 오염이 발생한 해당 부지에서 정화하는 것이 원칙이고, 예외적으로 반출정화가 가능한 것으로 규정하고 있는데, 이처럼 오염토양 반출정화를 원칙적으로 금지한 것은 오염토양을 반출하여 처리할 경우 오염토양의 불법투기, 누출·유출의 우려가 있으며, 토양 본래의 식생이 훼손될 수 있기 때문으로〔 구 「토양환경보전법」(2004.12.31. 법률 제7291호로 개정되어 2005.7.1. 시행된 것을 말함) 정부제출안 의회 검토보고서 참조〕, 오염토양 반출정화 관련 규정을 문언과 달리 확대해석할 경우, 토양오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 토양생태계를 보전하고 자원으로서의 토양가치를 높이는 것을 목적으로 한 「토양환경보전법」의 입법취지에 반한다 할 것이어서, 「토양환경보전법 시행규칙」 제19조제1호는 엄격하게 해석할 필요가 있다 할 것입니다.
❍ 먼저, 「토양환경보전법 시행규칙」 제19조제1호에 규정된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역안의 건설공사 “현장” 및 고시 제3조제1호에 규정된 건설공사 “과정”의 의미와 관련하여, 「건설산업기본법」 제2조에 따르면 “건설공사”란 토목공사, 건축공사, 산업설비공사, 조경공사, 환경시설공사, 그 밖에 명칭에 관계없이 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함함) 및 기계설비나 그 밖의 구조물의 설치 및 해체공사 등을 말한다고 규정하고 있어 시설물을 설치·유지·보수하는 공사를 의미하고, 통상 공사란 직접 착공부터 사용검사까지의 과정을 말하며, “현장”의 국어사전적 의미는 “일을 실제 진행하거나 작업하는 그 곳”을 뜻하므로, 문언상 건설공사 현장 및 건설공사 과정이란 부지조성공사를 포함한 시설물을 설치·유지·보수하는 공사를 착공한 경우를 뜻한다 할 것입니다.
❍ 또한, 「토양환경보전법 시행규칙」 제19조제1호에서 건설공사 현장에 대해 예외적으로 오염토양 반출정화를 허용하는 규정을 둔 것은, 토지하부에 오염이 존재하여 토지굴착·토목공사 등과 같이 직접적인 공사행위에 의해 계획되지 않은 오염토양이 발견되어 현장 내에 정화시설 설치가 곤란하거나 진행 중인 공사에 지장을 주는 경우 등을 감안한 것이라 할 것이고, 이에 따라 고시 제3조제1호에서는 건설공사 과정에서 발견되어 부지 안에서의 정화가 곤란한 토지를 규정하고 있는바, 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가 및 공사 착공이 이뤄지기 전에 「토양환경보전법」 제11조제3항에 따른 오염토양의 정화조치 명령에 따라 오염토양 정화작업을 하는 경우로서 건설공사 현장에 정화시설 설치가 곤란하거나 진행 중인 공사에 지장을 주는 바도 없는 경우라면 오염토양 반출정화를 할 필요성도 없다 할 것이고, 법 문언에도 불구하고 공사기간 단축 등의 경제적 사 만으로 토양 본래의 식생을 훼손할 우려 등이 있는 오염토양 반출정화를 허용하는 것은 부당하다 할 것입니다.
❍ 따라서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시지역안에서 「도시개발법」에 따른 실시계획 인가 및 공사착공이 이뤄지기 전에 「토양환경보전법」 제11조제3항에 따라 오염토양의 정화조치 명령이 있은 경우, 위 오염토양을 정화하는 것은 「토양환경보전법」 제15조의3제3항 단서 및 같은 법 시행규칙 제19조제1호에 따른 오염토양의 반출정화대상에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0294, 2012.06.21.】