◆ 오염총량관리의 불이행에 대한 제재 등의 적용범위(「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제16조 등 관련)
<질 의>
❍ 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제16조제2항에 따라 환경부장관이 할당된 오염부하량을 초과한 지방자치단체에 대하여 같은 조제1항 각 호의 어느 하나에 대한 승인·허가 등을 제한할 것을 지방환경관서의 장과 해당 지방자치단체의 장에게 통보하였는바,
❍ 환경부장관의 이러한 통보가 있기 전에 해당 지방자치단체가 할당된 오염부하량을 초과한 사실을 알지 못한 자가 같은 법 제16조제1항제4호에 해당하는 공장을 신축하기 위하여 「중소기업창업 지원법」 제34조에 따라 사전 협의를 요청하여 해당 지방자치단체로부터 구두로 다른 법률에 저촉되지 않으면 같은 법 제33조에 따른 사업계획 승인이 가능하다는 확인을 받고, 같은 법 제33조에 따라 사업계획의 승인 신청을 하여 같은 법 제35조에 따라 사전환경성검토 협의가 진행 중인 사안에 대하여도 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제16조에 따른 제한 조치를 적용하여야 하는지?
<회 답>
❍ 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제16조제2항에 따라 환경부장관이 할당된 오염부하량을 초과한 지방자치단체에 대하여 같은 조제1항 각 호의 어느 하나에 대한 승인·허가 등을 제한할 것을 지방환경관서의 장과 해당 지방자치단체의 장에게 통보한 이상, 환경부장관의 이러한 통보가 있기 전에 해당 지방자치단체가 할당된 오염부하량을 초과한 사실을 알지 못한 자가 같은 법 제16조제1항제4호에 해당하는 공장을 신축하기 위하여 「중소기업창업 지원법」 제34조에 따라 사전 협의를 요청하여 해당 지방자치단체로부터 구두로 다른 법률에 저촉되지 않으면 같은 법 제33조에 따른 사업계획 승인이 가능하다는 확인을 받고, 같은 법 제33조에 따라 사업계획의 승인 신청을 하여 같은 법 제35조에 따라 사전환경성검토 협의가 진행 중에 있었다고 하더라도, 소관 행정청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추는 등의 특별한 사유가 있었다거나 신뢰보호 등을 이유로 개별적·구체적 사안에서 쟁송을 통하여 다투어질 수 있는지는 별론으로 하고, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제16조에 따른 제한 조치를 적용하여야 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “금강수계법”이라 함) 제16조제1항에서는 관계 행정기관의 장으로 하여금 할당된 오염부하량을 초과한 광역시·도 및 시·군(광역시의 군은 제외함)에는 도시개발사업의 시행, 산업단지의 개발, 관광지 및 관광단지의 개발이나 대통령령으로 정하는 규모 이상의 건축물 등 시설물의 설치에 대한 승인·허가 등을 하여서는 아니된다고 규정하고, 같은 조제2항에서는 환경부장관 등은 관계 행정기관의 장이 제1항을 위반하면 재정적 지원의 중단 또는 삭감, 그 밖의 필요한 조치를 할 수 있도록 하고 있으며, 금강수계법 시행령 제18조에서는 금강수계법 제16조제1항제4호의 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 건축물 등 시설물”이란 「수도권정비계획법 시행령」 제3조 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 등으로서 그 사업계획 면적이 「환경정책기본법 시행령」 별표 2 제2호에 해당하는 시설물로 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「중소기업창업 지원법」 제33조에서 창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하여 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말함)의 승인을 받아 사업을 할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제34조에서는 사업계획의 승인을 신청하기 전에 시장·군수·구청장에게 사업계획의 승인 가능성 등에 관하여 사전 협의를 요청할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 제35조에서는 제33조에 따라 사업계획을 승인할 때에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 공장설립 승인(제1호)이나 「환경정책기본법」 제25조에 따른 사전환경성검토 협의(제13호) 등에 관하여 권한 있는 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대해서는 그 승인 등을 받은 것으로 보도록 하고 있습니다.
❍ 이 사안은 해당 지방자치단체가 할당된 오염부하량을 초과한 사실을 알지 못한 자가 금강수계법 제16조제1항제4호에 해당하는 공장을 신설하기 위하여 「중소기업창업 지원법」 제34조의 사전 협의 절차를 거친 후 같은 법 제33조에 따른 사업계획 신청을 하여 같은 법 제35조에 따른 사전환경성검토 협의 등의 절차를 이미 진행하고 있었던바, 이러한 사안에 대해서도 금강수계법 제16조에 따라 오염총량관리의 불이행에 대한 제재 등을 적용할 것인지가 문제됩니다.
❍ 먼저, 허가 등의 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령과 허가기준에 의하여 처리되어야 하고, 허가신청 당시의 기준에 따라야 하는 것은 아니며, 비록 허가신청 후 허가기준이 변경되었다고 하더라도 그 허가관청이 허가신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 그 처리를 늦추어 그 사이에 허가기준이 변경된 것이 아닌 이상, 변경된 허가기준에 따라서 처분을 하여야 할 것이고(대법원 2006.8.25. 선고 2004두2974판결 등), 이와 같은 처분시법주의는 확립된 법해석의 원칙으로서 단순한 법령의 적용 뿐 아니라, 특정 지역의 상태 또는 이에 대한 법적 판단이 변경된 경우에도 당연히 적용된다고 할 것이며(법제처 2011.4.7. 회신 11-0078 해석례 등 참조), 이러한 사실은 대법원이 2011.10.27. 선고 2011두14401 판결에서 행정처분의 적법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 판단하는 것이라는 점을 명확히 하면서, 확정된 거부처분취소 판결 취지에 따라 이전 신청에 대한 재처분할 의무가 있는 행정청의 경우에도 종전 처분 후에 발생한 새로운 사유를 내세워 다시 거부처분을 할 수 있다고 판시한 것을 보더라도 알 수 있습니다.
❍ 다만, 이 사안에서는 사업계획 승인을 신청한 자가 해당 지방자치단체가 할당된 오염부하량을 초과한 사실을 알지 못하였고, 「중소기업창업 지원법」 제34조에 따라 사업계획 승인 전에 사전 협의를 요청하여 해당 지방자치단체로부터 다른 법률에 저촉되지 않으면 사업계획 승인이 가능하다는 구두 확인을 받아 같은 법 제33조에 따라 사업계획 승인을 신청하여 같은 법 제35조에 따른 사전환경성검토 협의가 진행 중이었기 때문에 이러한 건에 대해서도 금강수계법 제16조에 따른 오염총량관리의 불이행에 대한 제재 등을 적용하는 것이 신뢰보호 원칙 등과의 관계에서 문제의 소지가 있다는 주장이 제기될 수 있으나, 이러한 개별적·구체적 사실관계에 따른 문제점들을 이유로 한 집행의 타당성 여부 판단은 별도의 쟁송을 통하여 다투어질 수 있는지는 별론으로 하고, 일반적인 법 해석론으로서는 이러한 사실관계를 이유로 처분시법주의를 배제할 수는 없다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 금강수계법 제16조제2항에 따라 환경부장관이 할당된 오염부하량을 초과한 지방자치단체에 대하여 같은 조제1항 각 호의 어느 하나에 대한 승인·허가 등을 제한할 것을 지방환경관서의 장과 해당 지방자치단체의 장에게 통보한 이상, 환경부장관의 이러한 통보가 있기 전에 해당 지방자치단체가 할당된 오염부하량을 초과한 사실을 알지 못한 자가 같은 법 제16조제1항제4호에 해당하는 공장을 신축하기 위하여 「중소기업창업 지원법」 제34조에 따라 사전 협의를 요청하여 해당 지방자치단체로부터 구두로 다른 법률에 저촉되지 않으면 같은 법 제33조에 따른 사업계획 승인이 가능하다는 확인을 받고, 같은 법 제33조에 따라 사업계획의 승인 신청을 하여 같은 법 제35조에 따라 사전환경성검토 협의가 진행 중에 있었다고 하더라도, 소관 행정청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추는 등의 특별한 사유가 있었다거나 신뢰보호 등을 이유로 개별적·구체적 사안에서 쟁송을 통하여 다투어질 수 있는지는 별론으로 하고, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제16조에 따른 제한 조치를 적용하여야 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0231, 2012.05.11.】