【서울행정법원 2023.3.17. 선고 2022구합61069 판결】
• 서울행정법원 제4부 판결
• 사 건 / 2022구합61069 정보공개거부처분취소
• 원 고 / 1. A, 2. B
• 피 고 / 1. 서울지방고용노동청 서울강남지청장, 2. 서울중앙지방검찰청검사장, 3. 대한민국
• 변론종결 / 2023.01.13.
• 판결선고 / 2023.03.17.
<주 문>
1. 피고 서울지방고용노동청 서울강남지청장이 2022.1.20. 원고 A에 대하여 한 별지 1 목록 기재 각 정보에 관한 비공개처분을 취소한다.
2. 피고 서울중앙지방검찰청검사장이 2022.3.10. 원고 B에 대하여 한 별지 2 목록 기재 각 정보에 관한 비공개처분 중 별지 3 목록 기재 각 비공개대상 정보를 제외한 나머지 부분을 취소한다.
3. 원고 B의 피고 서울중앙지방검찰청검사장에 대한 나머지 청구 및 원고들의 피고 대한민국에 대한 청구를 각 기각한다.
4. 소송비용 중 원고 A과 피고 서울지방고용노동청 서울강남지청장 사이에 생긴 부분은 위 피고가 부담하고, 원고 B과 피고 서울중앙지방검찰청검사장 사이에 생긴 부분 중 80%는 위 피고가, 20%는 원고 B이 각 부담하며, 원고들과 피고 대한민국 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담한다.
<청구취지>
주문 제1항 및 피고 서울중앙지방검찰청검사장이 2022.3.10. 원고 B에 대하여 한 별지 2 목록 기재 정보에 관한 비공개처분을 모두 취소하고, 피고 대한민국은 원고들에게 각 100만 원 및 이에 대하여 원고 A의 경우 2022.1.20.부터, 원고 B의 경우 2022.3.10.부터 각 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율에 의한 돈을 지급하라.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 당사자의 지위 및 진정·고소 사건
1) 원고 A은 임금 및 퇴직금 미지급을 이유로 주식회사 C을 상대로 서울지방고용노동청 서울강남지청에 진정을 제기하였으나(서울지방고용노동청 서울강남지청 10832호), 법 위반 없음을 이유로 사건 종결 처분이 이루어졌다.
2) 원고 B은 D, E, F을 사기죄로 서울중앙지방검찰청에 고소하였으나(서울중앙지방검찰청 2020형제30925호), 혐의 없음(증거불충분)으로 불기소처분이 이루어졌다.
나. 이 사건 처분
1) 원고 A은 피고 서울지방고용노동청 서울강남지청장(이하 ‘피고 강남지청장’이라 한다)을 상대로 위 가. 1)항 기재 진정사건 관련 기록 일체에 대하여 정보공개를 청구하였으나, 피고 강남지청장은 2022.1.20. ‘진정사건 대질조사시 청구인이 진술한 내용’은 공개하되, 나머지 서류에 관하여는 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제4호, 제7호 및 고용노동부 정보공개에 관한 규정 별표 1, 2에 따라 사업장 측이 제출한 매출자료, 의견서, 법인등기부 등본 등과 내사보고서는 비공개한다고 결정하였다(이하 ‘제1처분’이라 한다).
2) 원고 B은 피고 서울중앙지방검찰청검사장(이하 ‘피고 검사장’이라 한다)을 상대로 위 가. 2)항 기재 고소사건 관련 기록 일체에 대하여 정보공개를 청구하였으나, 피고 검사장은 2022.3.10. ‘기록목록, 불기소결정서, 고소인진술조서, 고소인제출서류’는 공개하되, 나머지 서류에 관하여는 정보공개법 제9조제1항제6호에 근거하여 비공개한다고 결정하였다(이하 ‘제2처분’이라 하고, 제1처분과 함께 지칭할 때에는 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장 요지
1) 피고 강남지청장, 검사장에 관하여
원고들이 공개를 요구한 정보들에는 정보공개법이 정한 비공개사유가 없음에도 피고 강남지청장, 검사장은 이에 대하여 비공개결정을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.
2) 피고 대한민국에 관하여
수사기록 전부에 대하여 개괄적인 사유만을 들어 그 공개를 거부하는 것은 허용하지 않는 것이 대법원의 확고한 판례임에도 피고 강남지청장, 검사장은 이 사건 처분을 함에 있어 개괄적인 사유만을 들어 기록 대부분의 공개를 거부하였으므로 담당 공무원의 고의·과실이 인정되고, 그로 인하여 원고들의 알권리, 재판청구권, 행복추구권이 침해되었으므로 피고 대한민국은 원고들이 입은 비재산적 손해를 배상할 의무가 있다.
나. 관계 법령 <생략>
다. 판단
1) 제1처분과 관련하여
가) 처분사유의 추가가 허용되는지 여부
피고 강남지청장은 제1처분의 근거로 당초에는 정보공개법 제9조제1항제4호 및 제7호만 기재하였다가, 이 사건 소송에 이르러 ‘이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제6호에서 정한 비공개대상 정보에 해당함’을 처분사유로 추가하였다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2004.11.26. 선고 2004두4482 판결 참조).
살피건대, 피고 강남지청장이 당초 제1처분의 근거로 삼은 정보공개법 제9조제1항제4호(공개될 경우 재판, 수사, 공소의 제기 및 유지 등의 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보) 및 제7호(공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보)는 제6호(해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보)의 사유와 기본적 사실관계를 달리하므로, 당초의 처분근거인 정보보호법 제9조제1항제4호 및 제7호에 같은 항제6호를 처분사유로 추가하는 것은 허용될 수 없다. 따라서 기존의 처분근거에 따라 적법성 여부를 판단하기로 한다(한편 피고 강남지청장은 처분서에 고용노동부 정보공개에 관한 규정을 적시하고 답변서에도 그에 관한 내용을 기재하고 있으나, 고용노동부 정보공개에 관한 규정은 정보공개법 제9조제3항에 따라 정해진 행정기관 내부의 사무처리준칙으로서 특히 이 사건과 관련된 부분의 경우 제9조제1항 각 호의 범위 내에서 고용노동부의 업무 성격을 고려하여 세부기준을 정한 것에 불과하여 별도의 처분근거라 보기 어려울뿐더러 피고 강남지청장 역시 이를 별도의 처분근거로 주장하고 있다고 보이지 않으므로, 고용노동부 정보공개에 관한 규정이 제1처분의 근거가 될 수 있는지에 관하여는 판단하지 않는다).
나) 정보공개법 제9조제1항제4호의 비공개사유가 있는지 여부
정보공개법 제9조제1항제4호는 ‘수사에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’를 비공개대상 정보의 하나로 규정하고 있다. 그 취지는 수사의 방법과 절차 등이 공개되어 수사기관의 직무수행에 현저한 곤란을 초래할 위험을 막고자 하는 것으로서, 일반적으로 수사기록 중 의견서, 보고문서, 내사자료 등이 이에 해당한다고 할 수 있다. 그러나 위 의견서 등이 곧바로 정보공개법 제9조제1항제4호에 규정된 비공개대상 정보라고 볼 것은 아니고 그 실질적인 내용을 구체적으로 살펴 수사의 방법과 절차 등이 공개됨으로써 수사기관의 직무수행을 현저히 곤란하게 한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있어야만 비로소 위 비공개대상 정보에 해당한다(대법원 2012.7.12. 선고 2010두7048 판결 참조).
이 법원의 별지 1 목록 기재 정보[이하 본항과 아래 다)항에서 ‘이 사건 정보’라 한다]에 대한 비공개열람·심사 결과에 의하면, 이 사건 정보 중 출석요구서, 내사보고, 민원서류처리전에 수사방법이나 수사절차에 관한 정보가 포함되어 있기는 하나, 통상적으로 알려진 수사의 방법이나 절차를 넘어 일반에게 공개될 경우 향후 범죄의 예방이나 정보수집, 수사활동 등에 영향을 미쳐 수사기관의 직무수행을 현저히 곤란하게 할 만한 내용이 포함되어 있지는 않으므로, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제4호의 비공개대상에 해당한다고 할 수 없다.
다) 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개사유가 있는지 여부
정보공개법 제9조제1항제7호에서 비공개 대상 정보로 정하고 있는 ‘법인 등의 경영·영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고, 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지 여부에 따라 결정되어야 한다. 그리고 정당한 이익유무를 판단할 때에는 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하는 정보공개법의 입법 취지와 아울러 당해 법인 등의 성격, 당해 법인 등의 권리, 경쟁상 지위 등 보호받아야 할 이익의 내용·성질 및 당해 정보의 내용·성질 등에 비추어 당해 법인 등에 대한 권리보호의 필요성, 당해 법인 등과 행정과의 관계 등을 종합적으로 고려해야 한다(대법원 2014.7.24. 선고 2012두12303 판결 등 참조).
이 법원의 비공개열람·심사 결과에 의하면, 이 사건 정보에는 피진정인의 표준재무제표증명, 표준손익계산서, 연도별 매출액 및 영업이익·성과급 내역, 법인등기부 등의 자료가 포함되어 있으나, 일정한 규모 이상의 주식회사는 주식회사 등의 외부감사에 관한 법률이 정한 바에 따라 재무제표 등을 비치·공시하여야 하므로, 재무제표에 기재되는 정보들은 특별한 사정이 없는 한 그 자체로 법인 등의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항에 해당한다고 보기 어려운 점, 연도별 매출액 및 영업이익 등은 위 재무제표 등을 기초자료로 작성, 정리한 것인 점, 법인등기부 역시 공개를 전제로 작성되는 서류인 점 등에 비추어, 정보공개법 제9조제1항제7호의 비공개대상에 해당한다고 할 수 없다. 한편 이 사건 정보 중 대질조서, 사측 의견서에는 영업상 비밀 등에 해당한다고 볼 만한 내용이 포함되어 있지 않고, 그 외 피진정인이 제출한 서류의 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는지는 별론으로 하더라도 그 내용이 영업상 비밀에 해당하는 내용이 포함되어 있다고 보기는 어렵다.
라) 소결
따라서 원고 A의 이 부분 주장은 이유 있으므로, 제1처분은 위법하여 취소되어야 한다.
2) 제2처분과 관련하여
가) 관련 법리
정보공개법 제9조제1항제6호 본문은 “해당 정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 비공개 대상 정보의 하나로 규정하고 있다. 여기에서 말하는 비공개 대상 정보에는 성명·주민등록번호 등 ‘개인식별정보’ 뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용에 따라 ‘개인에 관한 사항의 공개로 인하여 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보’도 포함된다(대법원 2012.6.18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 등 참조).
한편 법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과 거부한 정보에 비공개사유에 해당하는 부분과 그렇지 않은 부분이 혼합되고 있고, 공개청구의 취지에 어긋나지 않는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 공개가 가능한 정보에 국한하여 일부 취소를 할 수 있다(대법원 2009.12.10. 선고 2009두12785 판결 등 참조).
나) 이 법원의 별지 2 목록 기재 정보(이하 본항에서 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대한 비공개열람·심사 결과에 의하면, 이 사건 정보에는 원고 B과 피의자들 이외 사람들의 이름, 주민등록번호, 직업(직급), 주소(주거 또는 직장주소), 등록기준지, 연락처(자택전화, 휴대전화, 직장전화, 팩스번호, 전자우편 주소 포함), 전과·범죄(수사)경력전력·검찰처분, 가족관계, 학력, 병역, 건강상태, 상훈, 사회경력, 재산상태 및 월수입, 신분증 사본 등 개인에 관한 정보(이하 ‘개인식별정보’라 한다)가 포함되어 있고, 위와 같은 개인식별정보는 공개될 경우 악용되거나 사생활이 침해될 가능성이 높은 정보에 해당하므로 원칙적으로 정보공개법 제9조제1항제6호에서 정한 비공개대상 정보에 해당한다고 봄이 상당하다. 그러나 개인식별정보를 제외한 나머지 정보의 경우 피의자들이 자신의 혐의사실을 부인하는 취지의 피의자신문조서이거나 자신의 주장을 뒷받침하기 위하여 제출한 자료, 수사결과를 보고하고 지휘를 건의하며 그에 대한 지휘를 받은 서류, 검사가 작성한 항고에 대한 의견서와 항고인의 의견이 담긴 청취서로서 그 내용상 공개로 인하여 관계자들의 생명, 신체, 재산에 현저한 지장이 생긴다거나 개인의 내밀한 비밀 등이 알려지게 됨으로써 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래할 위험성이 있다고 보기 어려운 반면 해당 정보의 공개로 달성할 수 있는 개인의 권리구제 이익이 더 클 것으로 보인다. 피고 검사장은 사건관계인들 사이의 민사소송 진행 내역 및 경과에 관한 내용은 그것이 공개될 경우 관련자들의 인격적, 정신적 사생활을 침해할 수 있는 정보라고 주장하나, 이 사건 정보에서 문제되는 민사소송은 배우자인 G의 명의로 사업을 운영하였던 원고 B이 G의 명의로 D, E, F 등을 상대로 제기한 것으로서 위 민사소송의 진행 내역 및 경과에 대한 내용이 공개된다 하더라도 관련자들의 사생활을 침해할 우려가 있다고 보기 어렵다.
다) 그렇다면 이 사건 정보 중 개인식별정보의 경우 정보공개법 제9조제1항제6호에 따라 비공개되어야 하나 나머지 정보는 위 조항이 정하는 비공개사유가 있다고 보기 어렵고, 비공개사유에 해당하는 부분과 그렇지 않은 부분을 분리할 수 있는 경우에 해당하므로, B의 주장은 이 부분에 한하여 이유 있다.
3) 피고 대한민국에 대한 청구
어떠한 행정처분이 후에 항고소송에서 취소되었다고 할지라도 그 기판력에 의하여 당해 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없다. 다만 그 행정처분의 담당공무원이 보통 일반의 공무원을 표준으로 하여 볼 때 객관적 주의의무를 결하여 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이른 경우에 국가배상법 제2조에서 정한 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 보아야 한다. 이 때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 피침해 이익의 종류 및 성질, 침해행위가 되는 행정처분의 태양 및 그 원인, 행정처분의 발동에 대한 피해자 측의 관여의 유무, 정도 및 손해의 정도 등 제반 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에 부담시켜야 할 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2003.12.11. 선고 2001다65236 판결 등 참조).
살피건대, 피고 대한민국 산하의 피고 강남지청장, 검사장이 원고들에 대하여 한 이 사건 처분의 일부가 정보공개법을 위반한 위법한 처분임은 앞서 본 바와 같다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고들이 공개를 청구한 정보 중 일부는 정보공개법 제9조제1항제6호에 따른 개인정보로서 비공개정보에 해당하고, 피고 강남지청장, 검사장이 이러한 점과 아울러 비록 개인정보에는 해당하지 않더라도 개인적이거나 법인의 영업에 관한 내용이 함께 포함되어 있음을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분의 일부가 결과적으로 위법한 것으로 평가된다고 할지라도 피고 강남지청장, 검사장이 성실한 평균적 공무원으로서 요구되는 객관적 주의의무를 어김으로써 피고 대한민국에 손해배상책임을 인정할 만큼의 객관적 정당성을 상실한 처분을 하였다고 보이지 않는다(원고가 드는 대법원 1999.9.21. 선고 98두3426 판결은 1998.1.1. 정보공개법이 시행되기 전에 열람․등사를 거부할 구체적인 사유도 밝히지 아니한 채 이루어진 공개거부처분에 관한 것이어서, 이 사건과 같이 비공개사유를 제시하여 처분이 이루어진 사안에 원용하기에는 적절하지 아니하다).
따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다.
3. 결론
그렇다면, 원고 A의 피고 강남지청장에 대한 청구는 이유 있으므로 인용하고, 원고 B의 피고 검사장에 대한 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각하며, 원고들의 피고 대한민국에 대한 청구는 이유 없어 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김정중(재판장) 황지애 최태진