<질의요지>
「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제78조에서는 토지소유자는 등록전환(공간정보관리법 제2조제30호에 따른 임야대장 및 임야도에 등록된 토지를 토지대장 및 지적도에 옮겨 등록하는 것을 말하며, 이하 같음.)할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청(공간정보관리법 제2조제18호에 따른 지적소관청을 말하며, 이하 같음.)에 등록전환을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제64조제1항제1호에서는 같은 법 제78조에 따라 등록전환을 신청할 수 있는 경우 중 하나로 「산지관리법」에 따른 산지전용허가 등을 받은 경우를 규정하고 있는바,
「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경한 토지소유자는 공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환을 신청해야 하는지 아니면 등록전환을 원하지 않을 경우 같은 조에 따른 등록전환을 신청하지 않아도 되는지?
<회 답>
「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경한 토지소유자는 공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환을 신청해야 합니다.
<이 유>
공간정보관리법 제78조는 ‘토지소유자는 등록전환할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 내에 등록전환을 신청하여야 한다’고 규정하고 있는데, ‘하여야 한다’는 표현은 특정 행위 등이 의무임을 명확하게 나타내기 위하여 사용하는 용어(법제처 법령입안·심사기준(2021) p.779 참조)이고, 같은 조에서 “등록전환할 토지가 있으면”이라고 규정한 것과 같은 법 시행령 제64조제1항에서 “등록전환을 신청할 수 있는 경우”라고 규정한 것은 등록전환이 토지소유자의 임의적인 의사에 따른다는 의미를 나타내기 위한 것이 아니라, 같은 항을 토지의 등록전환을 해야 할 요건으로 규정하여 같은 법 제78조에 따른 “등록전환할 토지가 있으면”이라는 문언이 ‘같은 법 시행령 제64조제1항의 요건에 해당하여 등록전환할 토지가 있으면’이라는 의미를 가진다는 점을 명확히 한 것으로 보는 것이 타당하므로, 결국 공간정보관리법 제78조는 토지소유자에게 등록전환 신청 의무가 있음을 규정한 것으로 보아야 합니다.
그리고 등록전환 신청 제도의 시초가 국토의 효율적 관리 및 국민의 소유권 보호라는 공적 목적의 달성을 위해 1975년 12월 31일 법률 제2801호로 「지적법」을 전부개정하면서 ‘토지의 이동(異動)(토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말함. 토지의 이동이란 공간정보관리법 제2조제28호 참조 )에 대한 신청의무를 강화하기 위한 목적’으로 마련된 같은 법 제16조라는 점(1975.11.24. 의안번호 제90478호로 발의된 지적법개정법률안 의안원문 및 1975.12.31. 법률 제2801호로 전부개정되어 1976.4.1. 시행된 「지적법」 제정·개정이유 참조)과 2009년 6월 9일 법률 제9774호로 「지적법」이 폐지되면서 그 내용을 승계하여 제정된 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」이 2014년 6월 13일 법률 제12738호로 일부개정되면서 그 제명이 공간정보관리법으로 바뀐 것이라는 점을 종합해 볼 때, 현행 공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환 신청 역시 종전의 「지적법」에서와 마찬가지로 토지소유자의 의무라고 보는 것이 규정의 입법연혁에 부합하는 해석입니다.
또한 현행 공간정보관리법 시행령 제64조제1항은 2020년 6월 9일 대통령령 제30775호로 일부개정된 것으로서, 종전에는 지목을 변경할 수 있는 경우에만 공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환 신청대상으로 삼던 것을 다른 법령에 따라 개발행위 관련 허가를 받은 경우에는 지목 변경과 관계없이 같은 조에 따른 등록전환 대상이 될 수 있도록 규정을 변경하려는 것이 그 개정취지이므로(2020.6.9. 대통령령 제30775호로 일부개정된 공간정보관리법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조), 현행 공간정보관리법 시행령 제64조제1항에 그 개정 전과 달리 같은 법 제78조에 따른 등록전환 신청을 토지소유자의 의무 사항에서 제외하고 토지소유자의 의사에 따라 그 신청 여부를 결정할 수 있도록 하려는 취지가 있다고 보기도 어렵습니다.
아울러 공간정보관리법은 지적공부(地籍公簿)·부동산종합공부(不動産綜合公簿)의 작성 및 관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 국토의 효율적 관리 및 국민의 소유권 보호에 기여함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 등록전환은 토지의 현황에 맞게 지적공부 등을 관리함으로써 지적관리의 합리화 등을 도모함과 동시에 보다 정확한 사실증명의 자료를 구비하기 위한 공적 취지의 제도인데(대법원 2017.5.31. 선고 2014두14709 판결례 참조), 토지소유자가 임의로 등록전환 신청 여부를 결정할 수 있도록 한다면 토지소유자의 의사나 이해관계에 따라 해당 토지의 실제 현황과 지적관리를 위한 지적공부 등의 기재 사이에 불일치가 발생할 위험이 있어 국토의 효율적 관리라는 같은 법의 목적 달성이 저해될 수 있는 점, 비록 「지적법」 제49조에서 규정하고 있던 등록전환 신청 해태에 대한 과태료 규정을 2009년 6월 9일 법률 제9774호로 「지적법」을 폐지하고 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」을 제정하면서 다시 규정하지 않았으나, 이는 행정법상 의무 위반행위를 강제하는 방법으로 과태료 부과 등을 일률적으로 규정하는 관행을 개선하려는 것일 뿐(2009.8.26. 제16차 국가경쟁력강화위원회에 보고된 「국민부담 완화를 위한 과태료·과장금 합리화 방안」참조), 등록전환 신청 자체를 의무가 아닌 것으로 규정하려는 취지로 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경한 토지소유자는 공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환을 신청해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받아 임야를 형질변경하는 등의 사유가 있는 경우, 토지소유자가 공간정보관리법 제78조에 따른 등록전환 신청을 해야한다는 점을 공간정보관리법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0651, 2023.03.20.】