<질의요지>
「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따르면 같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우 같은 호의 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 그 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 한다고 규정하고 있는바,
도로관리청[도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 국토교통부장관이나 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장을 말하며(「도로법」 제2조제5호), 이하 같음.]이 산지에 도로를 건설(해당 도로의 건설사업으로 건설되는 도로가 「도로법」 제2조제1호 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 도로로서, 「산림자원법」 제2조제1호라목에 따른 임도가 아닐 것을 전제하며, 해당 도로의 건설사업으로 건설되는 도로의 길이가 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제5호1)에 따른 환경영향평가 대상사업 규모 미만인 경우를 전제함.)하기 위한 하나의 도로건설계획을 수립하여 「도로법」 제25조에 따라 도로구역을 결정·변경하면서 같은 법 제29조제1항제12호에 따라 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가(산지전용허가 대상 면적이 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제12호가목3)에 따른 환경영향평가 대상사업 규모 미만인 경우를 전제함.)를 의제받은 경우가 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당합니다.
<이 유>
「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에서는 “같은 사업자가 둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”로서 같은 호의 계산식에 따라 산출된 수치의 합이 1 이상인 경우에는 그 사업 전체에 대해 환경영향평가를 해야 한다고 규정하고 있는바, 이는 여러 개 사업의 총량을 같은 호의 계산식에 따라 합산해 그 총량이 환경영향평가 대상으로서의 기준을 넘어서는 경우에는 그 전체를 하나의 사업으로 보아 환경영향평가를 실시하도록 규정하고 있는 것으로서, 각 사업이 총량적·누적적으로 그 지역의 환경 용량을 초과함에 따라 환경에 미치는 해로운 영향을 사전에 검토해 환경훼손을 최소화하려는 취지인바(법제처 2019.2.20. 회신 18-0811 해석례, 법제처 2021.7.12. 회신 21-0259 해석례 참조), 같은 호의 “둘 이상의 사업”이란 개별 법률에 따른 둘 이상의 환경영향평가 대상사업을 말하는 것으로서 동일한 사업 부지에서 이루어지더라도 서로 분리 가능한 독립적인 사업에 해당하여 실질적으로 둘 이상의 사업에 해당하는 경우를 의미합니다(법제처 2020.12.25. 회신 20-0556 해석례 참조).
우선 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제1호가목에서는 다른 법령에 따라 승인 등을 받은 것으로 의제되는 사업으로서 같은 별표에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하는 사업을 환경영향평가 대상사업으로 보고 있고, 도로의 건설사업과 산지의 개발사업은 같은 별표 제5호 및 제12호에서 각각 규정하고 있는 개별 법률에 따른 환경영향평가 대상사업으로서, 도로의 건설사업은 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로망의 계획수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행 등(「도로법」 제1조 참조)을 내용으로 하는 반면, 산지의 개발사업(산지전용)은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위해 조림(造林)등의 용도 외로 산지를 사용하거나 이를 위해 산지의 형질을 변경하는 것(「산지관리법」 제1조 및 제2조제2호 참조)을 내용으로 하여 각각 그 사업 내용과 목적이 다르고, 산지의 개발사업은 도로 건설사업의 구체적인 내용을 구성하는 것이 아니고 산지에서 도로를 건설하기 위해 별도로 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가가 필요한 사업인바, 결국 도로의 건설사업과 산지의 개발사업은 서로 분리 가능한 독립적인 사업이므로 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업”에 해당합니다.
그리고 이 사안의 경우처럼 기본적으로 분리되는 독립적인 사업인 도로의 건설사업과 산지의 개발사업을 하나의 도로건설계획으로 추진하면서 「도로법」 제29조제1항제12호에 따라 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 의제받은 경우라면, 이는 「도로법」에 근거한 도로건설계획으로 산지의 개발사업까지 연계하여 추진하는 경우에 해당할 뿐만 아니라, 각 사업간 복합·상승 작용으로 인해 도로 건설을 단독 사업으로 시행하는 경우와 비교할 때 해당 지역의 환경에 미치는 영향을 가중시키는 것으로 보아야 하므로, 총량적·누적적 환경영향을 검토할 필요가 있다는 점을 종합해 볼 때, 결국 총량적·누적적 환경영향평가를 규정한 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당한다고 보는 것이 타당할 것입니다(법제처 2019.2.20. 회신 18-0811 해석례, 법제처 2021.7.12. 회신 21-0259 해석례 참조).
한편 이 사안의 경우 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가는 「도로법」 제29조제1항제12호에 따라 의제받는 처분이므로 산지개발사업은 도로의 건설사업에 포함되어 불가분의 관계일 뿐 둘 이상의 사업을 추진하는 경우에 해당하지 않는다는 의견이 있으나, 「도로법」에서 인·허가 의제 제도를 둔 취지는 인·허가 의제 사항과 관련하여 관할 행정청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하여 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것일 뿐,(대법원 2011.1.20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결례 참조) 도로구역 결정·변경의 대상인 도로 건설사업과 그 결정·변경에 따라 인·허가가 의제되는 목적사업이 하나의 사업이 된다고 볼 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호에 따른 “둘 이상의 사업을 하나의 사업계획으로 연계하여 추진하는 경우”에 해당합니다.
※ 법령정비 권고사항
환경영향평가제도의 집행상 혼란을 방지하기 위하여 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제9호 등 관련 규정을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0828, 2023.01.20.】