<질의요지>
「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제11호마목에서는 환경영향평가대상사업 중 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업 중 유원지에 설치되는 시설면적이 10만제곱미터 이상인 것[이하 “대규모 도시·군계획시설(유원지)사업”이라 함]을 규정하고 있고, 해당 사업에 대한 환경영향평가서의 협의 요청시기는 국토계획법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 전으로 규정하고 있으며,
「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호 각 목 외의 부분 본문에서는 “다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업은 그 사업 전체에 대하여 환경영향평가를 하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 호 다목에서는 ‘해당 사업의 승인등이 이루어진 후 위 표의 개정으로 새로 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업이 같은 목 1)부터 3)까지 중 어느 하나에 해당하는 경우’를 규정하고 있는바,
시설면적이 10만제곱미터 이상인 도시계획시설(유원지)를 설치하는 내용으로 구 「도시계획법」(1979.4.17. 법률 제3165호로 개정되어 5.18. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제12조제1항에 따른 도시계획 결정[이하 “도시계획시설(유원지)결정”이라 함][해당 도시계획시설(유원지)결정은 현행 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정에 해당하며, 현재까지 유효한 것으로 전제함.]만 이뤄진 상태에서 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제11호마목이 신설[현행 규정(별표 3 제11호마목)으로 이동하기 전 대통령령 제14018호로 「환경영향평가법 시행령」이 제정(1993.12.11. 제정, 12.12. 시행)될 당시 같은 내용으로 별표 1 카목(6)으로 신설된 것을 말하며, 이하 같음.]되었고, 같은 목이 신설된 이후 해당 도시계획시설(유원지)결정에 따른 유원지를 설치하는 도시·군계획시설사업[국토계획법 제2조제11호가목에 따른 “도시·군계획시설사업”을 말하며(2011.4.14. 법률 제10599호로 국토계획법이 개정되면서 “도시계획시설사업”이 “도시·군계획시설사업”으로 명칭 변경), 이하 같음.]을 시행하기 위한 국토계획법 제88조제2항에 따른(「도시계획법」과 「국토이용관리법」을 통합하여 국토계획법을 제정(법률 제6655호, 2002.2.4. 제정, 2003.1.1. 시행)하면서 종전에 「도시계획법」에 따라 결정된 도시계획을 국토계획법에 따라 결정된 도시관리계획으로 승계하는 내용의 경과조치(부칙 제12조)를 두었음.) 실시계획 인가(이하 “실시계획 인가”라 함)를 받으려는 경우, 해당 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업이 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목에 따른 “해당 사업의 승인등이 이루어진 후 위 표의 개정으로 새로 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업”에 해당하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목에 따른 “해당 사업의 승인등이 이루어진 후 위 표의 개정으로 새로 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업”에 해당하지 않습니다.
<이 유>
법의 해석에 있어서는 법률에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데, 「환경영향평가법」 제2조제2호에서는 환경영향평가를 “환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등(이하 “승인등”이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측·평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것”이라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 3에서는 환경영향평가대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기를 정하면서 같은 표 제11호마목에서 환경영향평가대상사업인 “관광단지의 개발사업”의 구체적인 종류 및 범위의 하나로 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업을 규정하고 있고, 그 협의 요청시기는 ‘국토계획법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가 전’으로 규정하고 있는바, 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제11호마목에 따른 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업에 대한 환경영향평가와 관련하여 “승인등”이 “실시계획 인가”를 의미한다는 점은 문언상 분명합니다.
또한 「환경영향평가법」 제30조제1항에서는 사업자나 승인기관의 장은 환경부장관으로부터 환경영향평가 협의 내용을 통보받았을 때에는 그 내용을 해당 사업계획 등에 반영하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하면서, 같은 조제2항에서는 승인기관의 장은 승인등을 하려면 협의 내용이 사업계획 등에 반영되었는지를 확인하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정체계에 비추어 보더라도 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제11호마목에 따른 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업을 대상으로 하는 환경영향평가는 도시·군계획시설(유원지)결정 단계가 아닌, 그 이후의 실시계획 인가 단계에서 이루어진다고 해석하는 것이 타당합니다.
이에 더하여 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고는 같은 표에 규정된 사항을 보다 구체적이고 명확하게 적용하거나 해석하기 위하여 필요한 사항을 규정하는 것(법제처 2012.12.4. 회신 12-0547 해석례 참조)으로서, 특별한 사정이 없는 한 같은 표 비고 외의 부분의 내용 및 체계를 바탕으로 해석해야 할 것이고, 같은 비고 제4호다목은 해당 사업의 승인등을 할 당시에는 환경영향평가대상사업에 해당하지 않았으나 그 승인등 후에 일정한 사정이 있는 경우 환경영향평가를 실시하게 하는 특례를 규정한 것(법제처 2018.10.1. 회신 18-0380 해석례 참조)인바, 이를 종합해 볼 때, 같은 표 3 비고 제4호다목에 따른 “해당 사업의 승인등이 이루어진 후 위 표의 개정으로 새로 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업”이란 ‘같은 표 비고 외의 부분에 규정된 구체적인 환경영향평가대상사업의 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등이 이루어진 후 같은 표가 개정되었고, 개정된 별표에 따를 때에는 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업’을 의미한다고 보아야 합니다.
더욱이 1993년 12월 11일 대통령령 제14018호로 「환경영향평가법 시행령」이 제정되면서 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업이 최초로 환경영향평가대상사업에 추가되었을 당시부터 현재까지 일관되게 ‘대규모 도시·군계획시설(유원지)사업’을 대상으로 실시계획 인가 전 환경영향평가 협의를 요청하도록 규정해 온 점, 각종 환경영향평가제도(현행 「환경영향평가법」 제2조제1호부터 제3호까지에 규정된 전략환경영향평가, 환경영향평가 및 소규모 환경영향평가를 말함.)를 하나의 법에 일원화하여 평가절차를 합리화하기 위해(2011.7.21. 법률 제10892호로 전부개정되어 2012.7.22. 시행된 환경영향평가법 전부개정법률 개정이유 참조) 사전환경영향성검토제도를 「환경영향평가법」에 통합하여 규정하는 내용으로 같은 법을 2011년 7월 21일 법률 제10892호로 전부개정할 당시 종전의 「환경정책기본법」 제25조에 따른 ‘행정계획에 대한 사전환경영향성검토협의’에 해당하는 ‘전략환경영향평가’[환경에 영향을 미치는 계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합 여부 확인 및 대안의 설정·분석 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것을 말함(「환경영향평가법」 제2조제2호 참조)]의 대상 중 하나로 국토계획법 제2조제4호에 따른 ‘도시·군관리계획’을 규정[「환경영향평가법 시행령」(2012.7.20. 대통령령 제23966호로 전부개정되어 2012.7.22. 시행된 것을 말함) 별표 2 제2호가목3) 참조]함으로써 도시계획시설(유원지)결정을 비롯한 도시·군계획시설을 결정하는 도시·군관리계획에 대해서는 환경영향평가 아닌 전략환경영향평가를 실시하도록 하였다는 점을 종합하면, 같은 법 시행령 별표 3 제11호마목에 따른 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업에 대한 환경영향평가는 해당 도시·군계획시설에 관한 도시·군관리계획이 결정된 후, 실시계획 인가를 받는 단계에서 구체적인 도시·군계획시설 사업의 내용을 대상으로 이루어 진다고 보는 것이 관련 규정의 입법연혁에도 부합하는 해석입니다.
한편 국토계획법 제43조제2항의 위임에 따라 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준을 규율하고 있는 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조제2항제3호에서는 도시·군계획시설(유원지)결정 시 그 세부시설에 대해 구체적인 토지이용계획, 건축물에 관한 계획 등을 포함하는 “조성계획”을 함께 결정해야 한다고 규정하고 있으므로, 도시·군계획시설(유원지)결정은 실행적 성격의 계획으로서 도시·군계획시설사업의 구체적이고 본질적인 사항은 이 단계에서 결정되고, 그 이후 도시·군계획시설사업 실시계획 작성 및 인가는 사업시행자의 주관적 사정에 따른 실제 사업계획을 작성·검토하는 것에 불과한바, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5)에 따른 소규모 환경영향평가 실시 대상이 국토계획법 제2조제5호에 따른 “지구단위계획” 그 자체인(법제처 2021.9.8. 회신 21-0369 해석례 참조) 것과 마찬가지로 같은 영 별표 3 제11호마목에 따른 환경영향평가대상사업은 “도시·군계획시설의 결정” 이고, 같은 표 비고 제4호다목에서 “해당 사업의 승인등이 이루어진 후”도 “도시·군계획시설(유원지)결정이 이루어진 후”를 의미하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 국토계획법에 따른 ‘도시·군계획시설 결정’과 ‘실시계획 인가’는 도시·군계획시설사업을 시행하기 위하여 이루어지는 단계적 행정절차에서 별도의 요건과 절차에 따라 별개의 법률효과를 발생시키는 독립적인 행정처분(대법원 2017.7.18. 선고 2016두49938 판결례 참조)인 점, 「환경영향평가법 시행령」 별표 4 제1호가목5)에 따른 소규모 환경영향평가의 대상사업의 협의 요청시기가 구체적으로 특정되어 있지 아니한 것과는 달리, 같은 영 별표 3 제11호마목에서는 환경영향평가대상사업에 대한 환경영향평가 협의 요청시기를 ‘국토계획법 제43조에 따른 도시·군계획시설 결정’ 전이 아닌 ‘국토계획법 제88조제2항에 따른 실시계획 인가 전’으로 명확히 규정하고 있는 점, 환경영향평가는 환경에 해로운 영향의 저감방향을 ‘사업의 구체적인 실행 단계에 반영’하기 위한 제도(2009.3.31. 의안번호 제1804325호로 발의된 환경영향평가법 전부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조)로서, 도시·군계획시설의 기능 발휘를 위하여 설치하는 중요 세부시설에 대한 개괄적 계획에 불과하여, 구체적이고 특정한 개발사업이 시행될 것을 전제로 한다고 보기 어려운 조성계획과 함께 결정하는 도시·군관리계획 결정 단계가 아니라 사업시행자가 실제로 시행하는 도시·군계획시설사업의 규모와 면적 등 구체적 세부내용이 확정되는 실시계획 인가 단계에서 실시하는 것이 환경영향평가 제도의 취지 및 내용에 부합한다는 점을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 대규모 도시·군계획시설(유원지)사업은 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 비고 제4호다목에 따른 “해당 사업의 승인등이 이루어진 후 위 표의 개정으로 새로 환경영향평가대상사업에 해당하게 된 사업”에 해당하지 않습니다.
【법제처 22-0571, 2023.02.14.】