<질의요지>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제71조제1항제19호 및 별표 20 제1호다목·라목·사목에서는 휴게음식점 등으로서 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”에 설치하는 건축물을 각각 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 2에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역을 규정하면서, 같은 표 각 호 외의 부분 단서에서는 ‘10호 이상의 자연마을이 형성된 지역은 제외한다’고 규정하고 있는바,
국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 해당 지역 내에 다가구주택(한 개의 동으로만 이루어져 있고, 자연마을에 포함될 수 있는 다가구주택을 전제함.)이 있는 경우, 그 다가구주택의 1세대(다가구주택에서 실제로 거주하는 세대를 말하며, 이하 같음.)를 1호로 산정해야 하는지, 다가구주택 자체를 1호로 산정해야 하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 그 다가구주택의 1세대를 1호로 산정해야 합니다.
<이 유>
법령에서 특정 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 다른 법률과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것인데(법제처 2014.10.10. 회신 14-0572 해석례 참조), 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서는 계획관리지역 중 각 호에 해당하는 지역이더라도 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 규정하면서 호수(戶數)의 의미나 그 산정기준에 관하여는 명확한 규정을 두고 있지 않은바, “호(戶)”는 호적상의 가족으로 구성된 집 또는 집을 세는 단위라는 점에서(국립국어원 표준국어대사전 참조) 통상적으로 ‘독립적인 가구(家口)의 단위’를 말한다고 할 것이므로, 1동의 다가구주택에 여러 세대가 거주하는 경우 같은 표 각 호 외의 부분 단서에 따른 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 할 것입니다.
그리고 국토계획법 제36조제1항제2호다목에 따르면 계획관리지역이란 “도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역”을 말하는데, 같은 법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 한 취지는 과거부터 자연적으로 형성된 취락이 존재하고 있어 휴게음식점 등이 추가로 입지하더라도 주변 환경에 미치는 영향이 상대적으로 적은 경우에는 제한적으로 개발을 허용하려는 것인바, 같은 표 각 호 외의 부분 단서의 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”이란 일정 규모 이상의 인구가 거주하는 주거지가 형성되어 있어 이미 개발이 이루어진 지역을 의미(법제처 2018.3.8. 회신 17-0676 해석례 참조)한다고 할 수 있으므로, 그 지역 내에 다가구주택이 있는 경우에는 다가구주택의 1세대를 1호로 산정하는 것이 위와 같은 입법취지에 부합하는 해석입니다.
한편 다가구주택은 「주택법」 제2조제2호에 따른 단독주택에 해당하여 구분소유권의 객체가 되지 않으므로 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따른 호수를 산정할 때에도 다가구주택은 건축물 그 자체인 다가구주택 1동을 1호로 보아야 한다는 의견이 있으나, 「주택법」 제2조제2호·제3호의 위임에 따라 단독주택과 공동주택의 종류와 범위를 규정하고 있는 같은 법 시행령 제2조·제3조에서 각각 인용하고 있는 「건축법 시행령」 별표 1 제1호·제2호에 따르면 다가구주택은 비록 단독주택으로 분류되지만 층수, 세대수 및 면적 등에 다소 차이가 있을 뿐(「건축법 시행령」 별표 1 제1호다목 및 제2호다목 등 참조), 공동주택과 마찬가지로 건축물이 수개의 주거부분으로 구획되어 각 세대가 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 주택이라는 점, 국토계획법 시행규칙 별표 2는 자연환경을 고려하여 계획관리지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위한 행위제한 규정으로, 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는지를 판단하는 기준은 주택의 분류나 구분소유의 허용 여부가 아니라 자연환경에 미치는 영향이나 실제 거주자의 규모 등이 기초가 되어야 할 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 해당 지역 내에 다가구주택이 있는 경우, 그 다가구주택의 1세대를 1호로 산정해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서의 “10호”를 산정하는 기준을 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0568, 2022.11.29.】