<질의요지>
「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」(이하 “물류시설법”이라 함) 제22조의2제4항에서는 도시첨단물류단지개발사업(물류시설법 제2조제10호에 따른 “도시첨단물류단지개발사업”을 말하며, 이하 같음.)의 시행자[물류시설법 제27조제2항 각 호에 따른 국가 또는 지방자치단체(제1호), 공공기관(제2호), 지방공사(제3호), 특별법에 따라 설립된 법인(제4호), 「민법」 또는 「상법」에 따라 설립된 법인(제5호)을 말하며, 이하 같음.]는 대상 부지 토지가액의 100분의 40의 범위에서 특정한 시설 또는 그 운영비용의 일부를 국가나 지방자치단체에 제공(이하 “공공기여”라 함)하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항제4호 및 물류시설법 시행령 제14조의2제4항제1호에서는 공공기여가 가능한 시설 중 하나로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제13호에 따른 녹지가 포함된 공공시설을 규정하고 있는 한편, 물류시설법 제44조제1항 및 「물류단지개발지침」(국토교통부고시 제2017-116호) 제11조의2제1항제1호가목3)에서는 물류단지지정권자(이하 “지정권자”라 함)가 도시첨단물류단지개발사업의 시행자에게 일정 비율 이상으로 확보·설치하도록 할 수 있는 공공녹지(이하 “의무설치대상공공녹지”라 함)를 규정하고 있는바,
물류시설법 제44조제1항에 따라 지정권자가 민간시행자(물류시설법 제27조제2항제5호에 따른 「민법」 또는 「상법」에 따라 설립된 법인인 시행자를 말하며, 이하 같음.)에게 설치하도록 한 의무설치대상공공녹지를 같은 법 제22조의2제4항에 따른 공공기여로 볼 수 있는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 의무설치대상공공녹지를 물류시설법 제22조의2제4항에 따른 공공기여로 볼 수 없습니다.
<이 유>
물류시설법 제22조의2제4항에서는 공공기여에 관하여 규정하고 있고, 같은 항제4호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제14조의2제4항제1호에서는 공공기여의 대상인 공익시설의 하나로 “국토계획법 제2조제13호에 따른 공공시설”을 규정하고 있으며, 국토계획법 제2조제13호 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제4조제1호에서는 “녹지”를 공공시설의 하나로 규정하고 있는데, 이와 별도로 물류시설법 제44조제1항 및 「물류단지개발지침」 제11조의2제1항제1호가목3)에서는 지정권자가 도시첨단물류단지개발사업의 시행자에게 의무설치대상공공녹지를 설치하게 할 수 있도록 규정하면서, 물류시설법 제36조제2항에서는 민간시행자가 물류단지개발사업의 시행으로 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있는바, 결국 “녹지”는 공공기여 대상과 의무설치대상공공녹지 설치 대상으로 각각 규정되어 있습니다.
그러므로 공공기여로 녹지를 설치하는 것과 의무설치대상공공녹지를 설치하는 것의 관계가 문제될 수 있는데, 이에 대해서는 물류시설법령에서 명시적인 규정을 두고 있지 않은바, 물류시설법 제44조에 따라 지정권자가 의무설치대상공공녹지를 민간시행자에게 설치하게 하여 같은 법 제36조에 따라 국가나 지방자치단체에 무상 귀속하게 된 경우, 해당 의무설치대상공공녹지를 같은 법 제22조의2제4항에 따른 공공기여로 볼 수 있는지는 관련 규정의 입법 취지 및 관련 법령의 체계 등을 종합적으로 고려해서 판단해야 합니다.
먼저 관련 규정의 입법 취지를 살펴보면, 물류시설법 제22조의2제4항의 입법 목적은 온라인 공간에서의 소비 비중이 급격히 높아지는 추세에 맞춰 2015년 12월 29일 법률 제13683호로 물류시설법을 일부개정하여 도시첨단물류단지 제도를 도입하면서, 도시첨단물류단지가 도심 중심의 노후화된 일반물류터미널이나 유통설비부지 등을 주 개발 대상으로 하고 있어(2015.6.30. 의안번호 제1915850호로 발의된 물류시설법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 토지 거래 가격 상승에 따른 상당한 개발이익이 예상되는 점을 고려해 사업 시행으로 인한 개발이익의 일부를 청년일자리 창출 시설, 물류산업 활성화를 위한 연구개발시설, 국민복지시설 등으로 “환수”하여 청년일자리 창출, 신산업 육성, 주민복지 등의 공공성을 확보하려는 것(2015.12.29. 법률 제13683호로 일부개정되어 2016.6.30. 시행된 물류시설법 일부개정법률안 개정이유 참조)입니다.
반면 물류시설법 제36조 및 제44조제1항은 1995년 12월 29일 법률 제5105호로 제정된 「유통단지개발촉진법」(물류시설의 효율적인 확충 및 합리적인 배치·운영을 위하여 2007.8.3. 법률 제8616호 전부개정을 통해 기존 「유통단지개발촉진법」에서 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」로 제명이 변경되였음.)에서부터 존재했던 내용으로, 국토계획법 제65조제2항 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제26조제2항·제33조 등 도시개발 관련 법령에 동일한 내용을 규정하고 있는바, 물류단지사업의 개발행위 과정에서 필수적으로 요구되는 도로, 녹지 등의 공공시설을 원활하게 확보하기 위하여 시행자에게 법령에서 정하는 바(물류단지의 경우 「물류단지개발지침」에서 물류단지 안에 설치해야 할 공공시설의 규모 등에 대해 종류별로 세분하여 규정하고 있음.)에 따라 공공시설을 설치하게 하도록 하고, 관리청이 그 시설을 효율적으로 유지 및 관리하도록 국·공유재산의 귀속관계를 간명하게 처리하면서 시행자에게 원인자 또는 수익자 부담금을 부과하는 차원(법제처 2009, 7.20. 회신 09-0178 해석례 참조)에서 공공시설이 관리청에 무상귀속 되도록 하여 국·공유재산 관계법령에 대한 특례를 정한 것(대법원 2019.8.30. 선고 2016다252478 판결례 및 법제처 2008.7.17. 회신 08-0159 해석례 참조)에 그 입법 취지가 있습니다.
그리고 물류시설법 제39조 및 같은 법 시행령 제28조에서는 물류단지의 녹지 건설비 등을 국가나 지방자치단체가 보조 또는 융자할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제44조제2항에서 지정권자가 시행자에게 공공녹지를 설치하게 한 경우 시행자는 공공시설 설치에 필요한 비용에 충당하기 위하여 그 비용의 범위에서 같은 법 제42조(물류시설법 제42조에 따르면 시행자는 물류단지 안에 있는 기존의 시설이나 그 밖의 공작물을 이전하거나 철거하지 아니하여도 물류단지개발사업에 지장이 없다고 인정하는 때에는 이를 남겨두게 할 수 있음.)에 따른 존치 시설의 소유자에게 시설부담금을 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제36조에서는 민간시행자가 새로 설치한 공공시설의 국가 또는 지방자치단체로의 무상 귀속에 대해 규정하면서(제1항), 물류단지개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 재산은 「국유재산법」 등에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그 시행자에게 무상으로 양도할 수 있다고 규정(제2항)하는 등 공공시설을 자체 비용으로 설치한 민간시행자에 대한 보조·융자 및 보전 등을 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 물류시설법 제44조제1항에 따른 의무설치대상공공녹지의 설치는 시행자의 개발이익의 환수를 목적으로 하고 있다고 보기는 어렵습니다.
이처럼 물류시설법 제22조의2제4항에 따른 공공기여와 같은 법 제44조제1항에 따른 공공시설의 설치는 그 입법 취지나 적용 대상이 동일하다고 보기 어려워 서로 구별되는 별개의 제도라 할 것이고, 물류시설법 제22조의2제4항에서 「개발이익 환수에 관한 법률」에 따라 개발부담금이 부과·징수되는 경우에는 대상 부지의 토지가액에서 개발부담금에 상당하는 금액은 제외한다고 명시적으로 규정한 것과 달리, 의무설치대상공공녹지를 공공기여에 포함시키는 별도의 규정은 두고 있지 않은 점에 비추어 보면, 같은 법 제44조에 따라 설치한 의무설치대상공공녹지가 같은 법 제22조의2제4항제4호의 공익시설에 해당하여 공공기여에 포함된다고 보기는 어렵습니다.
다음으로 관련 규정의 체계를 살펴보면, 물류시설법 제28조제1항에서 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 물류단지개발실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 수립하여 지정권자의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 「물류단지개발지침」 제21조제10항에서 국가 또는 지방자치단체와 사업시행자는 실시계획 승인 전 공공기여에 대한 협의를 완료하고 상호 협약을 체결한다고 규정하고 있으며, 이러한 협약의 기초가 될 도시첨단물류단지 공공기여 운영기준에 관해 같은 지침 제21조에서는 계획용적률에 따라 공공기여율을 달리하여 규정(제2항)하면서, 계획용적률 산정 시 “물류시설법 시행령 제26조에 따른 공공시설용지”는 그 산정 대상에서 제외하도록 규정(제3항 후단)하고 있는바, 공공기여 협의를 완료하려면 공공기여율이 먼저 결정되어야 하는데, 공공기여율을 결정하기 위한 계획용적률을 산정하는 단계에서는 공공기여 협의를 통해 추후 결정될 공공기여 대상 공공시설용지의 위치·규모 등을 확정할 수 없다는 점에 비추어 보면, 「물류단지개발지침」 제21조제3항 후단에 따라 계획용적률 산정 대상에서 제외되는 “물류시설법 시행령 제26조에 따른 공공시설용지”에 공공기여 대상 녹지는 포함되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.
또한 「물류단지개발지침」 제21조제4항에서는 ‘법 제36조에 따라 무상 양도하는 대체시설의 가액이 무상 취득하는 국공유지의 가액을 초과할 경우 그 초과분과 제3항에 따른 공공기여량의 합은 부지전체 토지가액의 25퍼센트를 초과할 수 없다’고 규정하여 물류시설법 제36조에 따라 무상 귀속의 대상이 되는 공공시설과 공공기여를 구분하면서 시행자의 의무 부담 상한을 최대 25퍼센트로 제한하는 내용을 규정하고 있고, 「물류단지개발지침」 제21조제2항에서 공공기여율을 계획용적률에 따라 0퍼센트부터 25퍼센트까지 세분하여 규정하고 있는바, 이를 종합할 때, 물류시설법령에서는 공공기여 대상인 공공시설과 물류단지 내에 의무적으로 설치해야 하는 공공시설을 구분하여 규정하고 있는 것으로 보이므로, 결국 의무설치대상공공녹지는 공공기여에 포함되지 않는 것으로 해석하는 것이 물류시설법령의 체계에 부합합니다.
따라서 이 사안의 경우, 의무설치대상공공녹지를 물류시설법 제22조의2제4항에 따른 공공기여에 포함할 수 없습니다.
【법제처 22-0677, 2022.09.30.】