<질의요지>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제78조의 위임에 따라 용도지역에서의 용적률 기준을 정하고 있는 같은 법 시행령 제85조제1항에서는 같은 법 제78조제1항 및 제2항에 따른 용적률은 다음 각 호의 범위에서 관할 구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등을 고려하여 도시·군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 시행령 제85조제3항제1호에서는 같은 조제1항에도 불구하고 주거지역(국토계획법 시행령 제85조제1항제1호부터 제6호까지의 지역을 말하며, 이하 같음)에서 임대주택(「민간임대주택에 관한 특별법」에 따른 민간임대주택 또는 「공공주택 특별법」에 따른 공공임대주택으로서 각각 임대의무기간이 8년 이상인 경우에 한정하며, 이하 같음)을 건설하는 경우에는 같은 조제1항제1호부터 제6호까지에 따른 용적률의 120퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율까지 완화할 수 있도록 규정하고 있는바,
주거지역에서 임대주택을 임대주택이 아닌 시설과 같은 건축물로 건설하려는 경우(국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따라 증가되는 용적률에 해당하는 규모의 임대주택을 건설하는 경우를 전제함) 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따라 용적률을 완화할 수 있는지?
<회 답>
이 사안의 경우 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따라 용적률을 완화할 수 있습니다.
<이 유>
국토계획법 시행령 제85조제1항에서는 같은 법 제78조제1항 및 제2항에 따른 용적률은 다음 각 호의 범위에서 관할 구역의 면적, 인구규모 및 용도지역의 특성 등을 고려하여 도시·군계획조례가 정하는 비율을 초과할 수 없다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제85조제1항 각 호에서는 제1종전용주거지역의 경우 50퍼센트 이상 100퍼센트 이하(제1호) 등으로 용도지역에 따른 용적률의 범위를 규정하고 있는 한편, 같은 조제3항제1호에서는 같은 조제1항에도 불구하고 주거지역에서 임대주택을 건설하는 경우에는 같은 항제1호부터 제6호까지에 따른 용적률의 120퍼센트 이하의 범위에서 도시·군계획조례로 정하는 비율까지 완화할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, “임대주택을 건설하는 경우”에 관한 구체적인 사항을 별도로 규정하고 있지 않은바, 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따른 완화된 용적률의 적용 여부를 판단할 때 “임대주택을 건설하는 경우”를 건설하는 건축물 전체가 임대주택인 경우만으로 한정할 것인지, 아니면 건축물에 같은 호에 따라 증가되는 용적률에 해당하는 규모의 임대주택을 임대주택이 아닌 시설과 함께 건축하는 경우까지로 볼 것인지가 문제될 수 있습니다.
그런데 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에서는 같은 호에 따른 임대주택은 「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 “민간임대주택법”이라 함)에 따른 민간임대주택 또는 「공공주택 특별법」에 따른 공공임대주택으로서 각각 임대의무기간이 8년 이상인 경우에 한정한다고 규정하고 있는데, 민간임대주택법 제2조제1호에서는 “민간임대주택”이란 임대 목적으로 제공하는 주택으로서 임대사업자가 같은 법 제5조에 따라 등록한 주택을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제7호에서는 “임대사업자”란 「공공주택 특별법」 제4조제1항에 따른 공공주택사업자가 아닌 자로서 1호(戶) 이상의 민간임대주택을 취득하여 임대하는 사업을 할 목적으로 민간임대주택법 제5조에 따라 등록한 자를 말한다고 규정하여, 민간임대주택법에 따른 민간임대주택은 전체 건축물이 아닌 1호(戶) 이상의 주택을 의미함이 문언상 분명하고, 「공공주택 특별법」 제2조제1호가목에서는 “공공임대주택”을 임대 또는 임대한 후 분양전환을 할 목적으로 공급하는 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택으로 규정하고 있으며, 「주택법」 제2조제1호에서는 “주택”이란 세대(世帶)의 구성원이 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물의 전부 또는 일부 및 그 부속토지를 말한다고 규정하여, 「공공주택 특별법」에 따른 공공임대주택도 건축물의 전부로 건축된 경우로 한정하고 있지 않습니다.
그렇다면 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따른 임대주택의 의미는 건축물 전체가 임대주택인 경우로 한정되는 것이 아니라, 1호(戶) 이상 또는 건축물의 일부가 임대주택인 경우까지 포함하는 것으로 보아야 하고, 같은 호에서는 해당 지역의 용적률을 완화할 수 있는 요건으로 주거지역에서 임대주택을 건설하는 경우를 규정하면서 이 경우에 완화할 수 있는 용적률의 최대 범위를 정하여 규정하고 있을 뿐, 건설하는 건축물 전체가 임대주택이어야 한다는 별도의 요건을 두고 있지도 않으므로, 주거지역에서 임대주택을 임대주택이 아닌 시설과 같은 건축물로 건설하는 경우에도 같은 호에 따라 용적률을 완화할 수 있다고 보아야 합니다.
그리고 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호의 입법연혁을 살펴보면, 2018년 7월 17일 대통령령 제29051호로 일부개정되기 전의 국토계획법 시행령(이하 “구 국토계획법 시행령”이라 함)에서는 “도시·군계획조례로 같은 조제1항에 따른 용적률의 20퍼센트 이하의 범위에서 임대주택의 추가건설을 허용할 수 있다”고 규정하여, 같은 조제3항제1호에 따라 증가되는 용적률에 해당하는 규모의 임대주택을 임대주택이 아닌 시설에 추가하여 건설할 수 있도록 하되, 이 경우 완화할 수 있는 용적률의 범위를 같은 조제1항에 따른 용적률의 20퍼센트 이하로 제한하도록 하던 것을, 2018년 7월 17일 대통령령 제29051호로 일부개정된 국토계획법 시행령에서 “임대주택을 건설하는 경우”라는 문구를 활용하여 법령의 문언을 변경하였으나, 이는 같은 항에 제3호 및 제4호를 신설하면서 각 호의 규정방식을 일치시키기 위해 표현을 수정한 것에 불과할 뿐, 같은 항제1호에 따라 용적률을 완화할 수 있는 경우를 임대주택을 건축물 전체로 건설하는 경우로만 한정하려는 취지로는 보이지 않으므로(2018.7.17. 대통령령 제29051호로 일부개정된 국토계획법 시행령 개정이유 참조), 구 국토계획법 시행령에서 규정한 바와 동일하게 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따른 “임대주택”은 건축물 전체만을 의미하는 것이 아니라, 1호 이상 또는 건축물의 일부가 임대주택인 경우도 포함하는 것으로 보아야 합니다.
또한 2014년 1월 14일 대통령령 제25090호로 일부개정되기 전의 국토계획법 시행령 제85조제3항에서는 도시·군계획조례로 같은 조제1항에 따른 용적률의 20퍼센트 이하의 범위에서 임대주택의 추가건설을 허용(본문)할 수 있도록 하되, 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제30조의2(2005.3.18. 법률 제7392호로 일부개정되어 2009.4.22. 법률 제9632호로 일부개정되기 전의 도시정비법 제30조의2 참조)에 따라 임대주택 건설이 의무화되는 주택재건축사업의 경우는 제외(단서)하도록 규정하여, 임대주택을 임대주택이 아닌 시설과 같은 건축물로 건설하는 경우에도 용적률을 완화할 수 있음을 전제로 그 임대주택 건설이 의무화되는 경우는 용적률 완화 대상에서 제외하도록 하고 있었는바, 비록 2014년 1월 14일 대통령령 제25090호로 일부개정된 국토계획법 시행령에서 제85조제3항 단서를 삭제하였으나, 이는 주택재건축사업에 대한 임대주택 건설의무가 폐지된 사항(2009.4.22. 법률 제9632호로 일부개정된 도시정비법 개정이유 및 주요내용 참조)을 반영한 것[2014.1.14. 대통령령 제25090호로 일부개정된 국토계획법 시행령 개정방침(국토교통부) 참조]일 뿐이므로, 임대주택을 임대주택이 아닌 시설과 같은 건축물로 건설하는 경우에도 용적률을 완화할 수 있다는 전제는 현행 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호의 해석에 있어서도 유지된다고 보는 것이 합리적입니다.
아울러 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호는 임대주택의 공급 확대를 통해 서민의 주거환경을 개선하고 주택가격의 안정을 도모하기 위한 취지의 규정(2005.9.8. 대통령령 제19036호로 일부개정된 국토계획법 시행령 개정이유·주요내용 및 법제처 2021.4.21. 회신 20-0715 해석례 참조)인바, 주거지역에서 임대주택의 건설에 따라 증가되는 용적률에 해당하는 규모의 임대주택을 임대주택이 아닌 시설과 같은 건축물로 건설하는 경우에도 같은 호에 따라 용적률을 완화할 수 있도록 용적률 완화 대상 범위를 확대하는 것이 해당 규정의 입법취지에 부합하는 해석이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따라 용적률을 완화할 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
임대주택과 임대주택이 아닌 시설을 같은 건축물로 건설하는 경우에도 국토계획법 시행령 제85조제3항제1호에 따라 용적률을 완화할 수 있다는 사항과 이 경우 용적률의 완화에 따라 건설하여야 하는 임대주택의 면적 또는 호수(戶數)에 관한 기준을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0152, 2022.09.14.】