<질의요지>
「사회적 참사의 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」(이하 “사회적참사진상규명법”이라 함) 제3조에 따른 가습기살균제사건과 4·16세월호참사 특별조사위원회(이하 “위원회”라 함)의 위원장과 부위원장 및 위원(이하 “위원장등”이라 함)의 임기는 법률 제17751호 사회적참사진상규명법 일부개정법률(이하 “사회적참사진상규명일부개정법”이라 함) 부칙 제4조제2항에 따라 2022년 6월 10일에 만료되는 것인지?
[질의 배경]
위원회는 위원장등의 임기를 규정한 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제4조제2항의 해석에 대한 내부 의견대립이 있어 법제처 법령해석을 의뢰함.
<회 답>
위원회의 위원장등의 임기는 2022년 6월 10일에 만료됩니다.
<이 유>
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것이고(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 행정청의 권한은 「정부조직법」을 비롯한 각 개별법에서 정한 범위에서 행사되어 한다는 행정권한 법정주의 원칙상 권한 없는 자의 행정행위는 위법할 뿐만 아니라 경우에 따라서는 무효에까지 이르게 되므로(대법원 1991.10.11. 선고 91누3338 판결 및 대법원 1984.10.10. 선고 84누463 판결 참조), 행위 주체의 권한범위에 대해서는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것이며, 법률에 규정되어 있지 아니한 사항을 유추·확장하여 해석하여서는 안 된다고 할 것인데(법제처 2012.8.29. 회신 12-0417 해석례 및 법제처 2016.10.24. 회신 16-0399 해석례 참조), 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제4조제2항에서는 “위원장등의 임기는 이 법 시행 당시 종전의 규정(법률 제15213호 사회적참사진상규명법 제6조)에도 불구하고 제7조제1항의 개정규정에 따라 2022년 6월 10일까지로 한다”고 규정하고 있는바, 위원장등의 임기는 2022년 6월 10일에 만료되는 것이 문언상 분명합니다.
그리고 구 사회적참사진상규명법(2020년 12월 22일 법률 제17751호로 일부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제6조제5항에 따라 위원장등 임기의 기준이 되는 ‘위원회 활동기간’은 위원회 조사활동 기간 확보 필요성 등을 이유로 같은 법 제7조에 따른 조사활동기간이 아니라 종합보고를 포함한 위원회의 모든 활동이 종료될 때까지의 기간이라고 볼 여지가 있으나(법제처 2020.12.25. 회신 20-0635, 0657 해석례 및 법제처 2018.1.16. 회신 17-0631 해석례 참조), 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제4조제2항에서는 “구 사회적참사진상규명법 제6조에도 불구하고”라는 문언과 “제7조제1항의 개정규정에 따라 2022년 6월 10일까지”라는 문언을 사용하고 있는바, 이는 위원장등의 임기에 관한 구 사회적참사진상규명법의 규정이나 그 해석을 입법을 통하여 배제하고, 위원장등의 임기만료일을 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제4조제2항에 따른 “2022년 6월 10일”로 정하려는 취지로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
이에 더하여 형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고, 명문 규정의 의미를 당사자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 해석하거나 유추 해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않으며, 이러한 법해석의 원리는 그 형벌법규의 적용대상이 행정법규가 규정한 사항을 내용으로 하고 있는 경우에 그 행정법규의 규정을 해석하는 데에도 마찬가지로 적용되는데(대법원 1990.11.27. 선고 90도1516 전원합의체 판결 등 참조), 사회적참사진상규명법 제44조제1항 및 제55조제1항에서는 위원회의 위원을 폭행 또는 협박하거나 위계로써 그 직무집행을 방해한 사람은 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있는바, 이는 위원회의 위원 신분을 가지는지에 관한 행정법규의 해석에 따라 형벌법규의 적용대상이 정해지는 경우이므로, 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제4조제2항에서 명문으로 규정된 것과 달리 그 임기만료일이 2022년 6월 10일이 지난 후에 도래한다고 보게 되면 사회적참사진상규명법 제55조제1항에서 규정한 범죄의 성립 가능성을 넓히게 되어 형벌법규의 유추·확장해석을 금지한 죄형법정주의 원칙에도 부합하지 않게 됩니다.
한편 위원장등의 임기가 2022년 6월 10일에 만료된다고 보면 사회적참사진상규명법 제48조에 따른 종합보고서 작성·보고 업무의 처리에 할애해야 하는 시간으로 인해 조사활동에 충분한 기간을 확보하지 못할 가능성이 있어 같은 법의 입법취지에 반한다는 의견이 있으나(법제처 2020.12.25. 회신 20-0635, 20-0657 해석례 참조), 사회적참사진상규명일부개정법에서는 같은 법 제7조에 제2항을 신설하여 사회적참사진상규명법 제5조의 업무추진 경과를 6개월마다 국회 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 규정을 추가하면서, 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제2조에서는 같은 법 제7조제2항의 개정규정은 구 사회적참사진상규명법 제6조 및 제7조에 따른 위원회부터 바로 적용하도록 하는 적용례를 두었는바, 이처럼 조사활동 보고에 관한 규정체계를 변경하고, 그에 따라 국회 소관 상임위원회 보고를 즉시 시행하여 같은 법 제5조에 따른 위원회 업무의 추진에 대한 보고가 이루어질 수 있도록 하였다는 점에 비추어 볼 때 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
마지막으로 국회의 위원회에 대한 국정감사 및 예산심사 과정에서 위원장등의 임기 만료일의 한계가 최장 2022년 9월 10일임을 전제로 논의가 이루어지고 예산에도 반영된 점 등을 근거로 위원장등의 임기만료일을 사회적참사진상규명일부개정법 부칙 제4조제2항에 따른 2022년 6월 10일이 아니라 최대 2022년 9월 10일까지를 범위로 하여 종합보고를 한 날로 보아야 한다는 의견이 있으나, 국회의 입법과정과 국정감사, 예산심의는 절차적으로 구분된 것으로서(「대한민국헌법」 제40조, 제52조부터 제57조까지 및 제61조 참조), 입법에 관한 논의 과정이 아닌 국정감사나 예산심사 과정에서 논의가 이루어졌다는 것만으로 명문의 규정에 반하여 임기가 최대 2022년 9월 10일까지 연장된 것으로 보기 어렵고, 예산과 법률은 그 형식이 구분되며, 법률이 국가기관과 일반국민을 모두 구속하는 것과 달리 예산은 국가기관만을 구속하는 차이(헌법재판소 2006.4.25. 선고 2006헌마409 결정례 참조)가 있다는 점을 종합할 때, 그러한 의견 역시 타당하다고 볼 수 없습니다.
따라서 위원회의 위원장등의 임기는 2022년 6월 10일에 만료됩니다.
【법제처 22-0180, 2022.04.14.】