<질의요지>
도시개발사업의 시행자[도시개발사업의 시행자는 「도시개발법」 제11조제1항제6호에 따라 도시개발구역의 토지 소유자가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당함)임을 전제함]가 「도시개발법」 제17조에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획에 대해 지정권자[「도시개발법」 제17조에 따라 도시개발사업 실시계획을 인가하는 지정권자(같은 법 제3조에 따른 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 또는 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장)를 말하며, 이하 같음]의 인가를 받으면 같은 법 제19조제1항제6호에 따라 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가가 의제되는바, 의제된 도로공사 시행의 허가에 따라 도시개발사업의 시행자가 고속국도에서 공사를 시행하던 중 건설사고가 발생한 경우, 국토교통부장관에게 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따른 인·허가기관의 장(건설공사의 허가·인가·승인 등을 한 행정기관의 장을 말하며, 이하 같음)은 「도시개발법」에 따른 지정권자인지, 아니면 「도로법」에 따른 도로관리청[「도로법」 제23조 및 제36조에 따른 고속국도 도로공사 시행의 허가권자인 도로관리청(같은 법 제112조제1항에 따라 국토교통부장관의 권한을 대행하는 한국도로공사)을 말하며, 이하 같음]인지?
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부와 이견이 있어 법제처 법령해석 요청을 의뢰하였고, 이에 국토교통부에서 이를 명확히 하고자 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따라 국토교통부장관에게 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 인·허가기관의 장은 「도로법」에 따른 도로관리청입니다.
<이 유>
「건설기술 진흥법」 제67조제2항 및 각 호에서는 발주청 및 인·허가기관의 장은 같은 조제1항에 따라 건설사고 사실을 통보받았을 때에는 사고발생 일시 및 장소, 사고발생 경위, 조치사항 및 향후 조치계획을 즉시 국토교통부장관에게 제출해야 한다고 규정하고 있고, 「도시개발법」 제17조제1항 및 제2항에서는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)는 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 함)을 작성하여 지정권자의 인가를 받아야 한다(지정권자가 시행자인 경우는 제외함)고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조제1항에서는 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 같은 항 각 호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하 “인·허가등”이라 함)에 관하여 같은 조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 본다고 규정하면서, 같은 항제6호에서는 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가를 규정하고 있습니다.
먼저 인·허가등의 의제제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위해 당사자가 여러 법률에서 규정하고 있는 인·허가등을 받아야 하는 경우, 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화하여 관련 인·허가등을 종합적 관점에서 검토함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하려는 취지에서 도입되는 것으로, 인·허가등을 받은 것으로 보도록 의제된 경우라고 하여 해당 인·허가등의 근거 법률에 따른 처분권한의 변경을 가져오는 것은 아닌바(법제처 2018.1.22. 회신 17-0632 해석례 참조), 「도시개발법」 제19조제1항에서 실시계획의 인가에 따른 인·허가등의 의제제도를 규정한 것도 도시개발사업을 추진하는 과정에서 시행자의 행정부담을 완화하고 사업이 원활하게 추진될 수 있도록 행정절차를 간소화하는 데 그 취지가 있을 뿐, 같은 항제6호에 따라 의제된 도로공사 시행의 허가에 관한 처분 권한이 같은 법에 따라 실시계획의 인가를 한 지정권자로 변경되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고 「도시개발법」 제19조제1항제6호에서는 실시계획을 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가에 관하여 「도시개발법」 제19조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 도로공사 시행의 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 해당 규정에 따라 의제되는 허가에 대해 지정권자가 사후에 관리·감독할 수 있도록 하거나 그 밖에 의제되는 허가의 근거 법률의 적용을 배제한다는 규정을 두고 있지 않은 점(법제처 2021.5.4. 회신 21-0002 해석례 참조)에 비추어 볼 때, 「도시개발법」에 따라 도로공사 시행의 허가가 의제되는 경우와 「도로법」에 따라 개별적으로 도로공사 시행의 허가를 받은 경우를 달리 볼 이유는 없습니다.
더욱이 2021년 3월 23일 법률 제17979호로 제정·공포되어 2023년 3월 24일 시행 예정인 「행정기본법」 제24조[「행정기본법」(2021.3.23. 법률 제17979호로 제정되어 2021.9.24. 시행된 것을 말함) 부칙 제1조에 따라 인·허가의제에 관한 제24조부터 제26조까지는 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행됨]에서는 주된 인허가 행정청은 관련 인허가에 관하여 미리 관련 인허가 행정청과 협의해야 하고(제3항), 협의를 요청받은 관련 인허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 안 된다(제5항 본문)고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항에서는 관련 인허가 행정청은 관련 인허가를 직접 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리·감독 등 필요한 조치를 하도록 인허가의제의 사후관리에 관하여 규정하고 있는바, 이에 따르면 의제되는 관련 인허가도 주된 인허가와 별개로 독립된 처분의 성격을 가진다고 보아야 합니다(법제처 2021.11.2. 회신 21-0694 해석례 참조).
그런데 이 사안의 경우 「도시개발법」에 따라 인가의 대상이 되는 실시계획은 지구단위계획 및 도시개발사업 시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간 등을 포함하는 도시개발사업을 시행하기 위한 계획이고, 시행자는 실시계획을 인가받으면서 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가가 의제되어야 비로소 도로공사를 시행할 수 있으며, 이를 위해서는 「도시개발법」 제19조제3항에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의가 반드시 필요한바, 고속도로에서 공사를 하던 중 건설사고가 발생한 경우, 도로공사 시행의 허가를 협의한 관계 행정기관의 장인 도로관리청이 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따라 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 인·허가기관의 장에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.
따라서 이 사안의 경우 「건설기술 진흥법」 제67조제2항에 따라 국토교통부장관에게 사고발생 경위 등을 제출해야 하는 인·허가기관의 장은 「도로법」에 따른 도로관리청으로 보아야 합니다.
【법제처 21-0714, 2022.01.27.】