<질의요지>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제58조제1항 및 같은 항제1호 본문에 따르면 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 개발행위허가를 하는 경우 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 규모(국토계획법 제58조제1항제1호 본문 및 같은 법 시행령 제55조제1항에서는 도시지역에서의 개발행위허가의 기준을 주거지역의 경우 1만제곱미터 미만으로 정하고 있음)(이하 “개발행위규모”라 함)에 적합해야 하나, 같은 호 단서에 따르면 같은 법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에 해당하는 경우 시·도도시계획위원회 또는 시·군·구도시계획위원회 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의(이하 “개발행위규모초과 심의”라 함)를 거치면 개발행위규모의 제한을 받지 않는바,
「주택법」 제15조 및 제19조제1항제5호에 따라 주택건설 사업계획의 승인을 위하여 개발행위규모를 초과하면서 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에 해당하는 개발행위허가를 의제하려는 경우, 그 의제에 관한 협의 시 개발행위규모초과 심의를 반드시 거쳐야 하는지?
[질의배경]
민원인은 「주택법」에 따른 주택건설 사업계획의 승인으로 개발행위규모를 초과하는 개발행위허가가 의제되는 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위규모초과 심의 절차를 거치지 않아도 된다는 입장으로 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 개발행위규모초과 심의를 거쳐야 합니다.
<이 유>
「주택법」 제15조 및 제19조제1항제5호에서는 주택건설 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 해당 개발행위의 허가를 받은 것으로 의제된다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에서는 개발행위허가는 개발행위규모에 적합해야 하되, 개발행위가 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경에 해당하는 경우 개발행위규모초과 심의를 거치면 개발행위규모의 제한을 받지 않도록 예외를 두고 있습니다.
그런데 인·허가 의제 제도는 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적 사업을 수행하기 위해 여러 법률에서 규정된 인·허가 등을 받아야 하는 경우 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 취지에서 도입된 것으로서, 인·허가 의제사항 관련 법률에 따른 각각의 인·허가 요건에 관한 일체의 심사를 배제하려는 것은 아니고(대법원 2011.1.20. 선고 2010두14954 판결례 참조), 「주택법」 제19조제1항에서 다른 법률에 따른 인·허가 의제의 조건으로 관계 행정기관의 장과의 “협의”를 규정하면서 같은 조제4항에서 협의를 요청 받은 관계 행정기관의 장은 해당 법률에서 정한 인·허가 등의 기준을 위반하여 협의에 응해서는 안 된다고 규정하고 있는 것은 해당 기관으로 하여금 개별적으로 인·허가를 할 때와 같은 정도로 요건을 검토하여 인·허가 여부를 결정할 수 있도록 하기 위한 것(서울고등법원 2010.6.15. 선고 2009누40898 판결례 및 법제처 2014.9.23. 회신 14-0456 해석례 등 참조)입니다.
그렇다면 개발행위허가권자는 「주택법」 제19조제1항제5호에 따른 개발행위허가 의제를 위한 협의 시 해당 개발행위에 관한 국토계획법령상의 허가 기준에 따라야 할 것인바, 이 사안의 개발행위규모초과 심의는 같은 법 제58조에 따른 “개발행위허가 기준”의 하나인 개발행위규모 제한을 적용하지 않기 위한 전제요건이고, 같은 법 제59조제1항에서는 개발행위규모를 초과하는 개발행위에 대하여 같은 법에 따라 허가(개발행위허가)하는 경우는 물론, 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의(개발행위허가 의제 협의)하는 경우에도 개발행위규모초과 심의와는 별도로 중앙 또는 지방 도시계획위원회의 심의를 거치도록 명시적으로 규정하면서, 같은 항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제57조제1항제1호 단서에서 “개발행위규모초과 심의를 거치는 토지의 형질변경”은 그 심의 대상에서 제외하고 있습니다.
이러한 국토계획법령의 규정체계에 비추어 볼 때, 개발행위허가 시에는 국토계획법에 따라 직접 이루어지는 경우뿐만 아니라 다른 법률에 따라 의제되는 경우 같은 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 반드시 거쳐야 하나, ‘개발행위규모를 초과하는 경우로서 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하기 위한 토지의 형질변경’에 대해서는 해당 심의를 거치지 않고 개발행위규모초과 심의로 대신하도록 규정하였다고 할 것인바, 다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 경우 도시계획위원회의 심의를 생략할 수 없는 것과 마찬가지로 개발행위규모초과 심의의 대상인 경우에는 해당 심의 과정을 생략할 수 없다고 보는 것이 관련 규정을 체계적으로 조화롭게 해석하는 것입니다.
아울러 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2에서 개발행위규모초과 심의를 실제 개발행위허가권이 있는 지방자치단체[특별시장·광역시장은 조례로 개발행위허가권을 군수·구청장에게 위임하고 있으며, 대도시 시장은 제외됨(대도시 시장이 개발행위허가권자인 경우에는 해당 대도시에 설치된 대도시도시계획위원회에서 심의)]에 설치된 도시계획위원회가 아닌 시·도도시계획위원회에서 실시하도록 한 것은 개발행위규모 제한 적용 여부를 결정할 때 개발행위와 도시·군관리계획과의 조화 등이 고려될 수 있도록 도시·군관리계획의 결정권을 가진 시·도에 소속된 도시계획위원회의 독립된 판단을 받도록 하려는 취지라고 할 것인바, 개발행위허가권자가 해당 심의를 거치지 않고 단독으로 개발행위허가 기준 충족 여부를 판단할 경우 이러한 입법취지를 훼손할 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 「주택법」 제15조 및 제19조제1항제5호에 따른 주택건설 사업계획의 승인을 위하여 개발행위규모를 초과하면서 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호의2나목에 해당하는 개발행위허가를 의제하려는 경우에는 개발행위규모초과 심의를 거쳐야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
2021년 3월 23일 공포되어 2023년 3월 24일 시행될 예정인 「행정기본법」 제24조제5항에서는 주된 인·허가 행정청이 인·허가의제를 위하여 협의를 요청하는 경우, 협의를 요청받은 인·허가 행정청은 관련 인·허가에 필요한 심의, 의견 청취 등 절차에 관하여는 법률에 인·허가 의제 시에도 해당 절차를 거친다는 명시적인 규정이 있는 경우에만 이를 거치도록 규정하고 있으므로, 개발행위규모초과 심의는 인·허가 의제 시에도 생략할 수 없다는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 21-0189, 2021.06.29.】