<질의요지>
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제63조제7항 및 같은 항제2호에서는 같은 법 시행령 제26조제1항부터 제3항까지의 규정에서 정하고 있는 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금을 채권으로 지급할 수 있는 경우를 규정하고 있는바,
사업인정고시일 1년 전부터 토지보상법 시행령 제26조제1항 각 호의 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 한 「주민등록법」 제6조제1항제3호에 따른 재외국민(이하 “재외국민”이라 함)으로서 해당 지역에 사실상 거주하고 있는 사람이 소유하는 토지가 토지보상법 제63조제7항제2호 및 같은 법 시행령 제26조에 따른 부재부동산 소유자의 토지의 범위에 포함되는지?
[질의배경]
국토교통부는 위 질의요지에 대해 민원인으로부터 법령해석 요청을 의뢰받아 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 토지보상법 제63조제7항제2호 및 같은 법 시행령 제26조에 따른 부재부동산 소유자의 토지의 범위에 포함되지 않습니다.
<이 유>
「대한민국헌법」 제23조제3항에서는 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 토지보상법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 하고 있습니다(제1조).
그리고 토지보상법 제63조에서는 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 하되(제1항), 예외적으로 대통령령으로 정하는 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금 중 1억원(토지보상법 시행령 제27조제1항 참조)을 초과하는 부분에 대해서는 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있다고 규정하고 있고(제7항제2호), 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제26조에서는 부재부동산 소유자의 토지에 관한 범위를 한정하여 규정하고 있는바, 이러한 헌법상의 재산권 제한에 대한 정당한 보상의 원칙, 토지보상법에 따른 현금 보상 원칙에 대한 예외로서의 채권 보상의 근거 규정 및 채권 보상의 대상이 되는 범위에 대한 판단기준을 명시적으로 둔 규정 체계 등에 비추어 볼 때, 채권 보상의 대상이 되는 부재부동산 소유자의 토지에 해당하는지 여부는 한정적으로 해석할 필요가 있습니다.
이러한 점에 비추어 토지보상법 시행령 제26조의 내용을 살펴보면, 같은 조제1항 각 호의 어느 하나의 지역에 대하여, 사업인정고시일 1년 전부터 계속하여 주민등록을 하지 아니한 사람이 소유하는 토지를 부재부동산 소유자의 토지로 보면서(제1항), 주민등록을 하였더라도 사실상 거주하고 있지 않은 사람이 소유하는 토지는 부재부동산 소유자의 토지로 보고 있으며(제2항), 주민등록을 하지 않은 경우에도 사실상 거주하고 있음을 일정한 요건에 따라 증명하면 부재부동산 소유자의 토지로 보지 않도록 규정하고 있는바(제3항), 토지보상법령에서는 부재부동산 소유자의 토지인지 여부를 해당 지역에 사실상 거주하고 있는 사람이 소유하는 토지인지를 기준으로 판단하고 있다고 할 것이므로,(법제처 2008.12.2. 회신 08-0370 해석례 참조) 이 사안과 같이 해당 지역에 주민등록을 두고 사실상 거주하고 있는 경우라면 그 사람이 소유하고 있는 토지를 부재부동산 소유자의 토지로 볼 수는 없습니다.
또한 「주민등록법」에서 재외국민도 주민등록을 할 수 있도록 한 것은 재외국민이 국내에 재입국하는 경우 유효한 주민등록번호가 없어 재외국민은 대한민국 국민임(「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조제1호 참조)에도 불구하고 국적을 포기한 외국국적 동포와 행정적으로 동일하게 국내거소신고를 하도록 되어 있는 현실을 고려한 것으로, 재외국민이 국내에서 생활하는 데에 불편하지 않도록 하고 대한민국 국민이라는 소속감을 향상시키려는 취지이고,(2014.1.21. 법률 제12279호로 일부개정된 「주민등록법」 개정이유 참조) 토지보상법에서 재외국민이 아닌 대한민국 국민과 재외국민의 주민등록을 구분하고 있지도 않은바, 이 사안과 같이 주민등록을 하였고 사실상 거주하고 있음에도 불구하고 재외국민이라는 이유만으로 토지보상법 제63조제7항제2호의 부재부동산 소유자로 보고 그 토지에 대해 채권 보상을 할 수 있다고 해석한다면, 재외국민을 합리적인 이유 없이 일반 국민과 다르게 취급함으로써 평등원칙에 위반되는 결과를 초래하므로 이러한 해석은 「주민등록법」의 개정 취지와 토지보상법의 체계에도 부합하지 않습니다.
따라서 사업인정고시일 1년 전부터 토지보상법 시행령 제26조제1항 각 호의 어느 하나의 지역에 계속하여 주민등록을 한 재외국민으로서 토지보상법 시행령 제26조 각 호의 어느 하나의 지역에 사실상 거주하고 있는 사람이 소유하는 토지는 법 제63조제7항제2호에 따른 부재부동산 소유자의 토지의 범위에 포함되지 않습니다.
【법제처 21-0297, 2021.06.29.】