<판결요지>
[1] 교육공무원법에 의하면, ‘임용’에는 신규채용뿐만 아니라 면직이 포함되고(제2조제2항), 교육공무원의 정년은 62세이며(제47조제1항), 교육공무원은 그 정년에 이른 날이 3월에서 8월 사이에 있는 경우에는 8월 31일에, 9월에서 다음 해 2월 사이에 있는 경우에는 다음 해 2월 말일에 각각 당연히 퇴직한다(제47조제2항). 교육공무원임용령 제5조에 의하면, 교육공무원은 임용장 또는 임용통지서에 기재된 일자에 임용된 것으로 본다고 되어 있고 이는 임용장 또는 임용통지서에 기재된 일자에 임용의 효과가 발생함을 말하는 것이므로. 임용 중 면직의 경우에는 면직발령장 또는 면직통지서에 기재된 일자에 면직의 효과가 발생하여 그 날 영시(00:00)부터 공무원의 신분을 상실하는데, 이는 교육공무원법 제47조 소정의 정년에 도달하여 그 사실에 대한 효과로서 공무담임권이 소멸되어 당연히 퇴직하는 정년퇴직의 경우에도 마찬가지라고 보아야 할 것이므로, 교육공무원은 8월 31일 00:00경 또는 2월 말일 00:00경에 각각 공무원의 신분을 상실한다고 보아야 한다. 그리고 민법 제159조에 의하면, 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간 말일의 종료로 기간이 만료된다고 규정되어 있고, 초·중등교육법 제24조제1항에 의하면, 학교의 학년도는 3월 1일부터 시작하여 다음 해 2월 말일까지로 한다고 규정되어 있으나, 이와 같은 기간만료시기 또는 학교의 학년도 시작·종료시기를 임용의 효과종료시기와 같이 볼 수는 없으므로, 위 규정은 임용의 효과종료시기를 가리는 근거가 될 수 없다.
[2] 망인은 그 정년에 이른 2018.2.28. 00:00경 퇴직의 효과가 발생하여 공무원의 신분을 상실하였는바, 이에 의하면 망인이 공무원의 신분이 아닌 2018.2.28. 15:05경 이 사건 사고로 사망한 것을 구 공무원연금법 제3조제1항제2호의2에 따른 ‘재직 중’ 공무로 사망한 경우에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다.
◆ 서울행정법원 제7부 2019.07.11. 선고 2019구합61304 판결 [유족보상금부지급처분취소]
♣ 원 고 /
♣ 피 고 / 공무원연금공단
♣ 변론종결 / 2019.06.27.
<주 문>
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
<청구취지>
피고가 2018.7.18. 원고에 대하여 한 유족보상금부지급 처분을 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 당사자의 지위
소외 김○○은 1978. 경 교사로 임용된 후 2016.9. 경부터 2018.2.28.까지 강원도동해교육지원청 소속 ○○초등학교의 교장으로 재직하였는데, 그 정년퇴직일은 2018.2.28.이었다.
나. 이 사건 출장 경위
1) ○○초등학교 배구부는 ｢전국소년체전 배구 강원도대표 2차 선발전｣을 대비하기 위하여 2018.2.26. 09:00경부터 같은 달 28. 17:00경까지 3일간 충북 제천 소재 ‘□□초등학교’에서 배구부 소속 12명의 학생들에 대한 전지훈련을 실시하기로 계획하였다(이하 위 전지훈련을 ‘이 사건 전지훈련’이라 한다). 그런데 인사발령 또는 개인 사정으로 체육부장(감독), 남교사 2명 모두 이 사건 전지훈련에 참여할 수 없게 되자, 김○○은 코치 서○○와 함께 위 학생들을 인솔하여 이 사건 전지훈련에 참여하기로 하였다.
2) 김○○은 2018.2.23. ‘출장목적 : 전지훈련 배구선수 인솔 및 정년퇴임 훈포장 전수식 참석, 출장기간 : 2018.2.26.부터 같은 달 28.까지, 출장지 : □□초등학교 및 강원도교육청’을 내용으로 하는 출장신청을 하였다(이하 ‘이 사건 출장’이라 한다).
3) 이 사건 출장 기간 중 김○○의 행적은 다음과 같다. <표 생략>
4) ○○초등학교는 2018.3.7. 김○○의 계좌로 이 사건 출장에 대한 2일간의 숙박비 100,000원(= 2일 × 50,000원)을 입금하였다.
다. 이 사건 사고의 발생
김○○은 2018.2.28. 13:30경 전지훈련에 참여한 학생들과 코치와는 별도로 자기의 승용차를 운전하여 위 점심식사 장소에서 ○○초등학교로 출발하였는데, 같은 날 15:05경 태백시 화전동 방향에서 삼척시 하장면 방향으로 운행하던 중 눈길에 미끌어지면서 마주 오던 25톤 덤프트럭의 앞 범퍼 부분을 위 승용차의 우측 앞, 뒤 문짝 부분으로 들이받은 후 진행 방향 좌측 배추밭으로 추락하여 화재에 따른 질식으로 사망하였다(이하 김○○을 ‘망인’이라 하고, 위 교통사고를 ‘이 사건 사고’라 한다).
라. 원고의 순직유족보상금 청구
1) 망인의 처인 원고는 2018.4.9. 피고에게 순직유족보상금을 청구하였으나, 피고는 2018.7.16. ‘망인의 경우 2018.2.28. 00:00경 공무원 신분이 소멸하였는바, 이 사건 사고 일시인 2018.2.28. 15:30경에는 공무원이 아닌 상태이므로, 공무원연금법상 공무상 순직이라고 보기 어렵다’는 이유로 순직유족보상금부지급 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2) 이에 불복하여 원고가 공무원재해보상연금위원회에 심사를 청구하였으나. 위 위원회는 같은 해 12.20. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 교육공무원법 제47조제2항에 의하면, 교육공무원은 그 정년에 이른 날이 9월에서 다음 해 2월 사이에 있는 경우 다음 해 2월 말일에 당연히 퇴직하는바, 그 퇴직의 효과는 2018.2.28. 00:00경이 아니라 민법 제159조에 따라 2018.2.28. 24:00 경에 발생한다고 보아야 한다.
2) 교육공무원법 제47조는 효력규정이 아니므로, 예외적인 경우 교육청의 판단에 따라 공무원 신분 상실 시점을 조정할 수 있고, 따라서 퇴직일 이후라도 적법한 출장명령에 따라 공무를 수행한 경우 그 출장종료일까지는 공무원 신분 또는 준공무원 신분이 유지되는 것으로 보아야 한다. 따라서 망인이 사망한 2018.2.28. 15:05경에도 공무원 신분이 존재한다.
3) 다음과 같은 사정들, 즉 ① 공무원연금법상 순직유족보상금은 공무원의 사망에 따른 유족들의 손실보상을 목적으로 하는 급여인데, 2018.2.28. 00:00에 퇴직하였다는 이유로 2018.2.28. 공무로 사망한 망인의 유족에게 순직유족보상금을 지급하지 않는 것은 위 법의 입법 취지나 일반 국민의 상식에 반하는 점, ② 근로기준법상 근로자의 경우 퇴직일 이후라도 근로를 제공한 경우 근로자성이 인정되는데, 공무원의 경우 퇴직일 이후 공무를 수행하였음에도 공무원 신분이 상실된다고 해석하는 것은 평등의 원칙에 반하는 점, ③ 퇴직 이후 출장명령에 따라 공무를 수행하다가 사망한 경우 퇴직일만을 고려하여 공무원 신분을 인정하지 않는 것은 형식논리일 뿐이고, 국가의 필요에 따라 공무원 신분 유무를 자의적으로 해석하는 것이며 이는 공무원의 사기를 떨어뜨리게 되고, 출장 종료 시점까지 정년이 몇 시간 연장된다고 보더라도 정년제도의 취지가 훼손되지도 아니하며, 평생 교육공무원으로서 국가 교육발전에 이바지해 온 망인에 대하여 근로자에 상응하는 정도의 보호조차 제공하지 않는 것은 국가의 의무에 위배되므로, 이 사건 처분은 비례의 원칙에도 반하는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 위법하다.
4) 망인이 이 사건 출장을 가지 않았다면 사망하지 않았을 것인바, 공무와 망인의 사망 사이에 인과관계가 인정되고, 공무원 신분 상실 시점이 위 인과관계를 부인할 근거가 될 수 없다.
5) 결국 사망 당시 망인이 공무원 신분을 상실했다면서 원고에 대하여 순직유족보상금을 지급하지 아니하기로 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다. <별지 생략>
다. 판단
1) 정년퇴직 효과의 발생 시점
가) 교육공무원법에 의하면, ‘임용’에는 신규채용뿐만 아니라 면직이 포함되고(제2조제2항), 교육공무원의 정년은 62세이며(제47조제1항), 교육공무원은 그 정년에 이른 날이 3월에서 8월 사이에 있는 경우에는 8월 31일에, 9월에서 다음 해 2월 사이에 있는 경우에는 다음 해 2월 말일에 각각 당연히 퇴직한다(제47조제2항).
나) 교육공무원임용령 제5조에 의하면, 교육공무원은 임용장 또는 임용통지서에 기재된 일자에 임용된 것으로 본다고 되어 있고 이는 임용장 또는 임용통지서에 기재된 일자에 임용의 효과가 발생함을 말하는 것이므로. 임용 중 면직의 경우에는 면직발령장 또는 면직통지서에 기재된 일자에 면직의 효과가 발생하여 그 날 영시(00:00)부터 공무원의 신분을 상실하는데(대법원 1985.12.24. 선고 85누531 판결 참조), 이는 교육공무원법 제47조 소정의 정년에 도달하여 그 사실에 대한 효과로서 공무담임권이 소멸되어 당연히 퇴직하는 정년퇴직의 경우에도 마찬가지라고 보아야 할 것이므로, 교육공무원은 8월 31일 00:00경 또는 2월 말일 00:00경에 각각 공무원의 신분을 상실한다고 보아야 한다.
그리고 민법 제159조에 의하면, 기간을 일, 주, 월 또는 연으로 정한 때에는 기간 말일의 종료로 기간이 만료된다고 규정되어 있고, 초·중등교육법 제24조제1항에 의하면, 학교의 학년도는 3월 1일부터 시작하여 다음 해 2월 말일까지로 한다고 규정되어 있으나, 이와 같은 기간만료시기 또는 학교의 학년도 시작·종료시기를 임용의 효과종료시기와 같이 볼 수는 없으므로, 위 규정은 임용의 효과종료시기를 가리는 근거가 될 수 없다.
다) 이 사건으로 돌아와 살피건대, 앞서 인정한 사실에 위 법리를 더하여 보면, 망인은 그 정년에 이른 2018.2.28. 00:00경 퇴직의 효과가 발생하여 공무원의 신분을 상실하였는바, 이에 의하면 망인이 공무원의 신분이 아닌 2018.2.28. 15:05경 이 사건 사고로 사망한 것을 구 공무원연금법(2018.3.20. 법률 제15523호로 전부개정 되기 전의 것, 이하 ‘공무원연금법’이라 한다) 제3조제1항제2호의2에 따른 ‘재직 중’ 공무로 사망한 경우에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 망인의 공무원 또는 준공무원 신분 존재 여부
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 망인은 2018.2.28. 00:00경 공무원 신분을 상실하였으므로, 망인을 이 사건 사고 당시 공무원 또는 준공무원으로 인정할 수 없을 뿐만 아니라 피고에게 망인을 공무원으로 인정할 수 있는 재량이 존재하지도 아니하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 헌법 제7조제2항은 ‘공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’고 규정하고, 제78조는 ‘대통령은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 공무원을 임면한다’고 규정함으로써 국민 전체에 대한 봉사자로서의 특수한 지위를 가지는 공무원에 대하여 직업공무원제도를 채택하고 있다. 이에 기하여 국가공무원법 및 교육공무원법은 공무원의 종류, 직위, 임용, 보수, 복무, 신분보장 등에 관하여 이른바 ‘근무조건 법정주의’를 규정하고 있다(대법원 2016.8.25. 선고 2013두14610 판결 참조).
특히 공무원은 그 직위에 있는 동안 권한뿐만 아니라 의무도 가지고 있으므로, 공무원의 종류와 그 신분의 시작 및 종료 시점은 근무조건 법정주의에 따라 법률로 정해져야 하고, 이와 달리 국가가 법률 규정과 달리 임의로 공무원의 종류를 창설하거나 그 신분의 시작 및 종료 시점을 변경할 수 있는 재량을 가지고 있지는 아니하다.
나) 공무원연금법에 의하면, 이 법은 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·장애에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 여기에서의 ‘공무원’이란 상시 공무에 종사하는 자로서 ① ｢국가공무원｣, ｢지방공무원법｣, 그 밖의 법률에 따른 공무원(다만, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원은 제외), ② 그 밖에 대통령령으로 정하는 국가나 지방자치단체의 직원이다(제3조제1항제1호). 위 법의 위임에 따른 공무원연금법 시행령 제2조에 의하면, ‘대통령령으로 정하는 국가나 지방자치단체의 직 원’이란 ① ｢청원경찰법｣에 따라 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 청원경찰, ② ｢청원산림보호직원 배치에 관한 법률｣에 따라 국가 또는 지방자치단체에 근무하는 청원산림보호직원, ③ 국가 또는 지방자치단체의 위원회 등의 상임위원과 전임직원으로서 매월 정액의 보수 또는 이에 준하는 급여를 받는 사람(다만, 한시적인 자문위원회와 법령에 의하지 아니하는 위원회 등의 상임위원과 전임직원은 제외), ④ 그 밖에 국가 또는 지방자치단체의 정규 공무원 외의 직원으로서 수행 업무의 계속성과 매월 정액의 보수 지급 여부 등을 고려하여 인사혁신처장이 인정하는 사람이다.
앞서 본 근무조건 법정주의에 따라 공무원연금법상 공무원 또는 준공무원은 위 법에서 정한 바에 따라 적법한 공무원으로서의 신분을 취득한 자라고 할 것인데, 정년퇴직이란 일정한 자의 나이가 법에 따라 정해진 정년에 도달하였다는 사실로 당연히 퇴직의 효과가 발생하는 것이므로, 공무원으로 근무하다가 정년에 도달하여 퇴직한 자가 공무원연금법 제3조제1항제1호 소정의 적법한 공무원으로서의 신분을 다시 취득하지 못한 채 사실상 공무를 수행하였다 하더라도 그를 공무원연금법상 공무원 또는 준공무원에 해당한다고 볼 수는 없다.
앞서 본 바와 같이 망인은 2018.2.28. 00:00경에 정년에 도달하여 당연퇴직하였고, 달리 그 이후에 공무원연금법 제3조제1항제1호 소정의 적법한 공무원으로서의 신분을 취득하였다는 증거가 없으므로, 원고 주장과 같이 원고가 2018.2.28.경 공무를 수행하였다고 하더라도 망인을 공무원 또는 준공무원으로 인정할 수는 없다.
다) 앞서 본 바와 같이 교육공무원법 제47조에 따르면, 망인의 정년은 2018.2.28. 00:00경에 효과가 발생하고, 망인이 정년퇴직 후 공무를 수행하였다 하더라도 망인은 정년퇴직으로 당연히 공무원 신분이 종료되며, 달리 피고에게 원고가 주장하는 여러 사정들을 고려하여 망인의 공무원 신분 종료시기를 연장할 수 있는 재량이 있다고 볼 수 없다.
원고는 위와 같은 해석이 공무원연금법의 입법취지, 일반 국민상식에 반하고, 근로자와 비교하여 불평등하며, 정년이 몇 시간 연장되더라도 정년제도의 취지가 훼손되지 않을 뿐만 아니라 평생 교육발전에 이비지해 온 망인 및 그 유족에게 가혹한 결과라고 주장한다. 살피건대. 헌법상 직업공무원제도는 공무원이 정치과정에서 승리한 정당원에 의하여 충원되는 엽관제를 지양하고, 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하며 일관성 있는 공무수행의 독자성과 영속성을 유지하기 위하여 공직구조에 대한 제도적 보장을 위하여 마련된 것이다(헌법재판소 2014.3.27. 선고 2011헌바42 전원재판부 결정 참조). 이에 기하여 국가공무원법은 근무조건 법정주의를 채택하고 있는바, 앞서 본 바와 같이 공무원 신분의 시작과 종료 시점은 법률에 따라 명확하여야 하고 국가가 법률에 의하지 아니하고 임의로 공무원 신분의 시작과 종료 시점을 변경할 수 없다고 봄이 타당하다(원고는 정년이 몇 시간 연장되는 경우는 문제없다고 주장하나, 이는 위와 같은 근무조건 법정주의에 명백히 반할 뿐만 아니라 정년 이후 언제까지 연장이 가능한가라는 또 다른 문제를 불러일으키므로 받아들일 수 없다). 결국 근로자가 퇴직 이후 근로한 경우 근로자성을 인정받는 경우가 있다고 하더라도, 공무원과 근로자는 그 지위가 달라 같은 논리가 적용될 수는 없고, 이는 다른 것을 다르게 대우하는 것이므로 공무원이 퇴직 후 공무를 수행하였다고 하더라도 그를 공무원으로 인정하지 않는 것이 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
물론 망인이 평생 교육공무원으로서 국가 교육발전에 이바지하여 왔고, 특히 퇴직이 임박한 상황에서도 학생들을 위하여 전지훈련에 참여하는 등 헌신적으로 공무를 수행하였음을 부인할 수 없으며. 망인의 유족이 갑작스러운 망인의 사망으로 인하여 극심한 정신적 고통을 겪었을 것임은 능히 짐작할 수 있다. 그러나 공무원 신분이 법으로 정해져 있는 상황에서 일부 특별한 경우를 예외로 인정하기 시작한다면 더 이상 ‘법정주의’가 유지될 수 없게 된다. 결국 망인의 안타까운 사정보다는 헌법 등에 따른 직업공무원제도 및 근무조건 법정주의를 유지해야 할 공익이 더 크다고 할 것이므로, 망인을 순직공무원으로 인정하지 아니한 것이 비례의 원칙에 반하는 것으로 보기도 힘들다.
3) 망인의 사망과 공무 사이에 인과관계의 존부 여부
원고는, 망인이 이 사건 출장을 가지 않았다면 사망하지 않았을 것이어서 망인의 사망과 공무 사이에 인과관계가 인정되므로, 공무원 신분이 상실되었다는 이유로 망인을 순직공무원으로 인정하지 않는 것은 부당하다고 주장하다.
먼저 앞서 본 바와 같이 망인은 2018.2.28. 00:00경에 이르러 공무원 신분이 상실되었으므로, 망인이 공무원으로서 한 공무가 퇴직 이후에 계속되었다고 하여도 퇴직 이후의 업무는 공무원으로서 수행한 공무로 볼 수는 없다고 할 것이다. 이에 더하여 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 망인이 퇴직일을 넘어서까지 이 사건 출장을 가야 할 불가피한 사정이 있었다고 보이지 아니하고, 이 사건 사고와 망인의 퇴직 전 공무 사이에 상당인과관계가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
① 망인은 동해조등학교의 교장으로서 초·중등교육법 제20조제1항에 따라 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도·감독하며, 학생을 교육한다. 따라서 이 사건 전지훈련에 교사의 인솔이 필요한 경우 망인은 교장으로서 인솔교사를 섭외할 필요가 있다. 물론 망인도 교사이므로 자신이 직접 학생들을 인솔할 수 있으나, 망인이 이 사건 전지훈련 중인 2018.2.28. 00:00경 교사로서의 지위를 상실하게 되므로, 2018.2.28. 00:00경부터 학생들의 ○○초등학교 복귀 시까지 인솔교사가 존재하지 않는 상황이 초래된다. 따라서 망인으로서는 이러한 상황을 인지하여 인솔교사가 존재하지 않는 상황이 생기지 않도록 하여야 할 주의의무가 있었다.
② 그럼에도 망인은 이 사건 전지훈련의 인솔교사를 자처하였는데, 그러한 경우 자신의 퇴직일을 고려하였어야 했다. 그리고 망인은 이 사건 전지훈련 중인 2018.2.27. 11:00부터 16:30까지 ‘퇴직교원 훈포장 전수식 참석’을 위해 강원도교육청에 출장을 가야 했는바, 그 시간 동안에는 이 사건 전지훈련 과정에서 인솔교사가 존재하지 않는 상황이 발생하였던 것으로 보인다. 그렇다면 위와 같은 점에서도 망인이 이 사건 전지훈련 과정에서 인솔교사로서의 역할을 담당하는 것이 적절하였는지 의문이다.
③ 또한 망인은 인솔교사임에도 □□초등학교에서 ○○초등학교로 복귀하는 과정에서 배구부 학생들과 같은 차를 타지 아니한 채, 자기가 직접 운전한 차량을 운전하여 별도로 이동하다가 이 사건 사고로 사망하였는바, 그렇다면 배구부 학생들이 승차한 차량에는 인솔교사가 전혀 존재하지 않는 상황이 초래되었던 것으로 보인다(망인은 2이8.2.26. □□초등학교로 갈 때에도 학생들과 함께 이동하지 아니하였고, 병원 진료 후 □□초등학교에 따로 도착하였다). 결국 망인의 이 사건 사고가 인솔교사로서의 업무 수행 중에 발생한 사고라고 볼 수 있는지도 의문이다.
④ 원고는, 망인의 사망이 퇴직의 효과가 발생한 때로부터 약 13시간 30분이 지난 시점에서 발생함에 따라 망인의 인솔교사로서의 공무가 계속된 것으로 보아야 한다고 주장하고 있다. 그러나 만일 이 사건 전지훈련이 2018.2.28.이 아닌 2018.3.1.에 종료하고, 망인이 2018.3.1.에도 인솔교사로서의 업무를 수행하여 ○○초등학교로 복귀하다가 사망한 경우에도 망인의 사망과 공무 사이에 인과관계를 인정할 수 있을지 의문이다. 망인은 2018.2.28. 00:00경 이미 교사로서의 신분을 상실하였으므로, 2018.2.28.보다 약간의 시간이 더 경과한 2018.3.1.에 과연 교사의 지위들 인정 하는 것이 정당한지 판단하기 어렵기 때문이다. 이러한 해석상의 어려움 때문에 공무원 신분의 종기는 명확할 필요가 있고, 해석으로 그 종기를 함부로 변경해서는 안 된다고 할 것이다(특히 망인이 퇴직 이후 학생인솔업무 등을 수행하다가 학생에게 발생한 사고 등에 대하여 책임을 져야 할 상황이 발생한 경우를 상정하였을 때, 과연 망인에게 교사로서의 법적 책임을 물을 수 있을 것인지도 의문인바, 위와 같은 상황에서 공무원으로서의 권리만 주장하고, 그 의무와 책임을 회피하는 것이 정당하다고 볼 수 없다).
3. 결 론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 함상훈(재판장) 배윤경 김민철