<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제54조에 따라 지구단위계획구역에서 그 지구단위계획에 맞게 건축해야 하는 건축물에 ｢건축법｣ 제20조제3항에 따라 특별자치시장･특별자치도지사 또는 시장･군수･구청장에게 신고한 후 축조해야 하는 가설건축물이 포함되는지?
[질의 배경]
민원인은 지구단위계획에서 별도의 제한이 없다면 지구단위계획에 따른 허용용도에 해당하지 않은 가설건축물을 축조할 수 있다는 국토교통부의 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제54조에 따른 건축물에 ｢건축법｣ 제20조제3항에 따라 특별자치시장･특별자치도지사 또는 시장･군수･구청장에게 신고한 후 축조해야 하는 가설건축물은 포함되지 않습니다.
<이 유>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함)에서는 가설건축물의 건축에 관하여 규정(제64조)하면서 가설건축물의 개념을 별도로 정의하고 있지 않아 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 맞게 건축해야 하는 건축물에 가설건축물이 포함되는지 여부가 문언상 명확하지 않으므로 건축물과 가설건축물의 의미 및 그 관계에 대해 밝히기 위해서는 가능한 한 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 해당 법률의 입법 취지와 목적 및 법질서 전체와의 조화 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다.(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조)
그런데 ｢건축법｣에서는 건축물에 관한 정의규정을 두면서 토지에 정착할 것을 기본 요건으로 규정(제2조제1항제2호)하고 있는 반면, 가설건축물에 대하여는 건축물과 달리 구조, 존치기간, 설치목적 등을 별도로 규정(제20조 및 같은 법 시행령 제15조)하여 다른 규율체계를 두고 있으면서 특히 존치기간을 원칙적으로 3년 이내로 제한하고 있습니다(같은 법 시행령 제15조제1항제2호).
그리고 국토계획법에 따른 지구단위계획은 도시･군관리계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적･계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 것으로,(국토계획법 제2조제5호 참조) 같은 법 제54조는 이러한 지구단위계획이 수립되어 있음을 전제로 지구단위계획구역 내에서 지속적으로 관리가 필요한 건축물의 건축 용도를 제한하려는 것입니다.
그렇다면 가설건축물은 그 구조, 존치기간, 설치목적 등에 있어 건축물과 차이가 있고, 그 속성상 “임시적”인 것이어서 지속적으로 관리가 필요한 건축물이 아니며, ｢건축법 시행령｣ 별표 1에 따른 건축물의 용도를 갖추지 못하였으므로 건축물과 동일하게 국토계획법 제54조를 적용할 수는 없습니다.
한편 국토계획법 제56조제1항제1호에서는 건축물의 건축을 개발행위허가를 받아야 하는 행위로 규정하고 있고, 같은 법 제56조제4항제3호 및 같은 법 시행령 제53조제1호에서는 개발행위허가를 받지 않고 할 수 있는 경미한 행위로 건축물의 건축 중 가설건축물의 건축 허가 또는 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 않는 건축물을 규정하고 있으므로 같은 법 제54조의 건축물에도 가설건축물이 포함된다는 의견이 있습니다.
그러나 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 사적인 개발행위가 각종 계획과 상충할 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 국민이 개별적으로 행위허가를 받아 재산권을 행사할 수 있도록 규정한 것으로,(헌법재판소 2013.10.24. 결정 2012헌바241 결정례 참조) 같은 법 제54조와는 규율 범위가 다른 별개의 제도이므로 같은 법 제54조에 따라 지구단위계획에 적합해야 하는 건축물과 같은 법 제56조에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 건축물은 동일하게 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
국토계획법 제54조에 따른 “건축물”을 해석할 때 개발행위허가 대상인 건축물과 동일하게 가설건축물이 포함된다고 해석할 여지가 있으므로, 혼란을 방지하기 위해 같은 법 제54조에 따른 건축물에 가설건축물이 포함되지 않는다는 점을 명확히 할 필요가 있습니다.
【법제처 18-0584, 2019.02.08.】