<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제37조제1항 각 호에 따른 용도지구(같은 항제9호에 따른 개발진흥지구는 제외함)와 같은 법 제38조, 제38조의2, 제39조 또는 제40조에 따른 개발제한구역･도시자연공원구역･시가화조정구역 또는 수산자원보호구역을 변경하거나 폐지하는 도시･군관리계획은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되는지?(｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제3호 등 다른 규정에 따라 제외되는 경우는 별론으로 함)
[질의 배경]
인천광역시에서는 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 도시･군관리계획도 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외된다는 취지로 환경부에 질의하였으나, 환경부로부터 해당 규정은 용도지구등을 지정하는 경우에만 적용된다는 회신을 받자, 인천광역시가 법제처에 법령해석을 요청하였음.
<회 답>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제37조제1항 각 호에 따른 용도지구(같은 항제9호에 따른 개발진흥지구는 제외함)와 같은 법 제38조, 제38조의2, 제39조 또는 제40조에 따른 개발제한구역･도시자연공원구역･시가화조정구역 또는 수산자원보호구역을 변경하거나 폐지하는 도시･군관리계획은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되지 않습니다.
<이 유>
｢환경영향평가법 시행령｣ 제7조제2항에서는 ｢환경영향평가법｣ 제9조제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획(이하 “전략환경영향평가 대상계획”이라 함)의 구체적인 종류는 같은 법 시행령 별표 2와 같다고 규정하고 있고, 같은 표 제2호가목3)에서는 전략영향평가 대상계획 중 개발기본계획의 하나로 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호에 따른 도시･군관리계획을 규정하고 있으며, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에서는 같은 표 제2호가목3)에 따른 도시･군관리계획이 국토계획법 제37조제1항 각 호에 따른 용도지구(같은 항제9호에 따른 개발진흥지구는 제외하며, 이하 같음)를 지정하거나, 같은 법 제38조, 제38조의2, 제39조 또는 제40조에 따른 개발제한구역･도시자연공원구역･시가화조정구역 또는 수산자원보호구역을 지정하는 경우에는 전략환경영향평가 대상계획에서 제외한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 제37조제1항 각 호에 따른 용도지구와 같은 법 제38조, 제38조의2, 제39조 또는 제40조에 따른 개발제한구역･도시자연공원구역･시가화조정구역 또는 수산자원보호구역(이하 “용도지구등”이라 함)을 변경하거나 폐지하는 도시･군관리계획은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 국토계획법 제2조제4호가목과 나목에서는 도시･군관리계획 중 하나로 용도지역･용도지구와 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 “지정 또는 변경”에 관한 계획을 규정하여 용도지구등의 “지정”과 “변경”을 구분하고 있고, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)에서는 전략환경영향평가 대상계획 중 하나로 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시･군관리계획을 규정하고 있으며, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에서는 같은 표 제2호가목3)에 따른 도시･군관리계획이 용도지구등을 “지정하는 경우”에는 전략환경영향평가 대상계획에서 제외한다고 규정하고 있을 뿐, 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 경우에 대하여는 전략환경영향평가 대상계획에서 제외한다고 규정하고 있지 않으므로, 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 도시･군관리계획은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되지 않는다고 할 것입니다.
또한, ｢환경영향평가법｣은 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립･시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측･평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하여 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 같은 법 제2조제1호에서는 “전략환경영향평가”란 환경에 영향을 미치는 상위계획을 수립할 때에 환경보전계획과의 부합 여부 확인 및 대안의 설정･분석 등을 통하여 환경적 측면에서 해당 계획의 적정성 및 입지의 타당성 등을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것을 말한다고 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때, 전략환경영향평가 대상계획에 대한 전략환경영향평가의 실시는 환경영향평가법령의 입법 목적을 달성하기 위한 핵심적인 내용이라고 할 것이므로, 명문의 규정 없이 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되는 “용도지구등을 지정하는 경우”에 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 경우가 포함된다고 확대하여 해석할 수는 없을 것입니다.
한편, 용도지구와 용도구역은 각각 토지의 이용 및 건축물의 용도･건폐율･용적률･높이 등에 대한 용도지역과 용도지역･용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 적용하는 지역(국토계획법 제2조제16호 및 제17호 참조)으로서 반드시 용도지역을 지정한 후에 추가적으로 지정할 수 있는 것인바, 용도지구등의 변경이나 폐지가 있더라도 해당 지역은 기존의 용도지역으로 그대로 관리되고, 해당 용도지역 지정에 대하여는 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제2호가목3)에 따라 이미 전략환경영향평가가 실시되었다는 점을 고려할 때, 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 경우에 전략환경영향평가를 실시할 실익이 없으므로, 같은 표 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되는 “용도지구등을 지정하는 경우”에 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 경우가 포함되는 것으로 보아야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에서는 국토계획법에 따른 용도지구와 용도구역 중 유일하게 개발이 수반되는 같은 법 제37조제1항제9호에 따른 개발진흥지구의 지정만을 전략환경영향평가 대상계획의 제외대상에서 배제하고 있는 점에 비추어 볼 때, 용도지구등은 모두 자연환경 또는 생활환경의 보전을 위해 용도지역이나 용도지구의 제한을 강화하는 지역(국토계획법 제37조부터 제40조까지 참조)으로서 용도지구등의 지정이 환경에 미치는 부정적 영향은 용도지역을 지정할 때보다 감소하는 반면, 강화된 제한의 변경이나 폐지를 수반하는 용도지구등의 변경과 폐지가 환경에 미치는 부정적 영향은 그 변경과 폐지 전과 달라지거나 다시 증가하게 될 것인바(구체적 사안별로 실제 용도지구등의 변경이나 폐지로 인한 제한 완화가 없어 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 제3호나목 등이 적용되어 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되는 것은 별론으로 함), ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목은 용도지구등의 지정이 환경에 미치는 영향이 그 변경 또는 폐지의 경우와는 구분된다는 점을 고려하여 용도지구등을 지정하는 경우만을 전략환경영향평가 대상계획에서 제외하도록 규정한 것으로 보는 것이 합리적인 해석일 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 용도지구등을 변경하거나 폐지하는 도시･군관리계획은 ｢환경영향평가법 시행령｣ 별표 2 비고 제4호마목에 따라 전략환경영향평가 대상계획에서 제외되지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 17-0515, 2017.10.30.】