<질의요지>
건설업에서 사업이 2차례 이상 ｢건설산업기본법｣ 제2조제11호에 따른 도급이 이루어진 경우로서 그 사업이 같은 법 제9조제1항 단서에 따른 경미한 건설공사에 해당하여 수급인과 하수급인이 모두 같은 법 제2조제7호에 따른 건설업자가 아니고 그 사업의 하수급인이 그가 사용한 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우(｢근로기준법｣ 제44조제1항 및 제44조의3제1항 각 호에 해당하는 경우는 제외함), ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항에 따른 건설업에서의 임금 지급 연대책임이 적용되는지?
[질의 배경]
민원인은 ｢건설산업기본법｣ 제9조제1호 단서에 따른 경미한 건설공사를 하면서 2차례 이상 공사도급이 이루어졌고, 수급인과 하수급인이 건설업자가 아닌 경우 ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항이 적용되지 않는다는 고용노동부의 회신에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
건설업에서 사업이 2차례 이상 ｢건설산업기본법｣ 제2조제11호에 따른 도급이 이루어진 경우로서 그 사업이 같은 법 제9조제1항 단서에 따른 경미한 건설공사에 해당하여 수급인과 하수급인이 모두 같은 법 제2조제7호에 따른 건설업자가 아니고 그 사업의 하수급인이 그가 사용한 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우(｢근로기준법｣ 제44조제1항 및 제44조의3제1항 각 호에 해당하는 경우는 제외함), ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항에 따른 건설업에서의 임금 지급 연대책임은 적용되지 않습니다.
<이 유>
｢근로기준법｣ 제44조의2제1항에서는 건설업에서 사업이 2차례 이상 ｢건설산업기본법｣ 제2조제11호에 따른 도급(이하 “공사도급”이라 함)이 이루어진 경우에 같은 법 제2조제7호에 따른 건설업자가 아닌 하수급인이 그가 사용한 근로자에게 임금(해당 건설공사에서 발생한 임금으로 한정하며, 이하 같음)을 지급하지 못한 경우에는 그 직상(直上) 수급인은 하수급인과 연대하여 하수급인이 사용한 근로자의 임금을 지급할 책임을 진다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항의 직상 수급인이 ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에 따른 건설업자가 아닌 때에는 그 상위 수급인 중에서 최하위의 같은 호에 따른 건설업자를 직상 수급인으로 본다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에서는 “건설업자”란 같은 법 또는 다른 법률에 따라 등록 등을 하고 건설업을 하는 자라고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항 단서에서는 대통령령으로 정하는 경미한 건설공사를 업으로 하려는 경우에는 등록을 하지 않고 건설업을 할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 건설업에서 사업이 2차례 이상 공사도급이 이루어진 경우로서 그 사업이 ｢건설산업기본법｣ 제9조제1항 단서에 따른 경미한 건설공사에 해당하여 수급인과 하수급인이 모두 같은 법 제2조제7호에 따른 건설업자가 아니고 그 사업의 하수급인이 그가 사용한 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우(｢근로기준법｣ 제44조제1항 및 제44조의3제1항 각 호에 해당하는 경우는 제외하며, 이하 같음), ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항에 따른 건설업에서의 임금 지급 연대책임이 적용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참고), ｢근로기준법｣ 제44조의2제2항에서는 직상 수급인이 건설업자가 아닌 때에는 그 상위 수급인 중에서 최하위의 같은 호에 따른 건설업자를 직상 수급인으로 본다고 규정하고 있는바, ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항에 따라 임금에 대한 연대책임을 지는 직상 수급인은 문언 상 ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에 따른 건설업자를 의미하는 것이 명백하므로, 직상 수급인 및 그 상위 수급인 중에 그러한 건설업자가 없다면 ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항이 적용되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, ｢근로기준법｣ 제44조의2는 ｢건설산업기본법｣을 위반한 불법 하도급으로 인하여 건설일용근로자에 대한 임금체불이 많이 발생함에 따라 건설 하도급 관계에서 발생하는 임금지급방식을 개선하여 건설근로자의 권리를 보장하기 위한 규정으로서(2007.7.27. 법률 제8561호로 일부개정되어 2008.1.28. 개정된 ｢근로기준법｣ 개정이유서 참조), 같은 법 제44조에서 사업이 여러 차례의 도급에 따라 행해지는 경우에 그 직상수급인에게 귀책사유가 있는 경우로 한정하여 수급인이 하수급인의 임금 미지급에 대해 연대책임을 지도록 규정한 것과 달리, 건설하도급에 대해서는 직상수급인의 귀책사유를 요구하지 않으면서 그 수급인이 ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에 따른 건설업자인 경우로 한정하여 규정하였으므로, 불법적인 하도급이 아닐 뿐만 아니라 그 수급인과 하수급인이 모두 ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에 따른 건설업자가 아닌 경우인 같은 법 제9조제1항 단서에 따른 경미한 건설공사의 하도급에 대해서는 ｢근로기준법｣ 제44조의2가 적용된다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
한편, 건설공사의 수급인이 ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에 따른 건설업자인지 여부에 따라 ｢근로기준법｣ 제44조의2의 적용 여부가 달라진다고 보는 것은 근로자의 기본적 생활을 보장･향상시킨다는 ｢근로기준법｣의 목적과 건설일용근로자에 대한 특수성을 고려할 때 임금채권 보장에 대한 특례를 둔 취지에 부합하지 않으므로 이 사안의 경우 건설업에서의 임금 지급 연대책임을 규정한 ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항이 적용된다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 이와 같이 볼 경우 건설업자가 아닌 수급인 중 ｢근로기준법｣ 제44조의2에 따른 연대책임이 있는 자가 누구인지 그 의미가 불분명하고, 만약 수급인 전부가 연대책임을 져야 하는 것으로 본다면 불법 하도급에 해당하지 않고 수급인에게 귀책사유도 없고 수급인이 ｢건설산업기본법｣ 제2조제7호에 따른 건설업자가 아닌 경우에도 경미한 건설공사에 종사하는 수급인 모두가 연대책임을 부담하게 되어 건설업자인 경우에만 연대책임을 지는 일반적인 건설공사에 종사하는 수급인보다 더 엄격하게 연대책임을 지게 되는 불합리한 결과가 초래될 수 있다는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, 사업이 여러 차례의 도급에 따라 행해지는 경우로서 직상 수급인의 귀책사유가 있는 경우에 한정하여 직상 수급인의 연대책임을 인정하는 ｢근로기준법｣ 제44조의 예외로서 같은 법 제44조의2에서는 건설업의 특성을 고려하여 수급인의 귀책사유가 없더라도 직상 수급인이 연대책임을 지는 경우를 규정하고 있는데, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외를 규정하였다면 합리적인 이유 없이 예외규정에서 규정하고 있는 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 된다는 점(법제처 2012.11.3. 회신, 12-0596 해석례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 것입니다.
따라서, 건설업에서 사업이 2차례 이상 공사도급이 이루어진 경우로서 그 사업이 ｢건설산업기본법｣ 제9조제1항 단서에 따른 경미한 건설공사에 해당하여 수급인과 하수급인이 모두 같은 법 제2조제7호에 따른 건설업자가 아니고 그 사업의 하수급인이 그가 사용한 근로자에게 임금을 지급하지 못한 경우, ｢근로기준법｣ 제44조의2제1항에 따른 건설업에서의 임금 지급 연대책임은 적용되지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 17-0663, 2018.01.22.】