<질의요지>
매장문화재 발굴허가를 받은 자와 시굴조사를 위해 발굴계약을 체결한 조사기관이 계약 체결 후에 업무정지 또는 등록취소 처분을 받았고 그 업무정지 기간 중 또는 조사기관 신규 등록을 하기 전에 해당 문화재에 대한 시굴조사가 정밀발굴조사로 변경되어 발굴허가를 받은 자가 정밀발굴조사를 위한 발굴계약을 새로 체결해야 하는 경우 해당 조사기관은 ｢매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률｣ 제25조제3항을 근거로 기존에 발굴허가를 받은 자와 정밀발굴조사를 위한 발굴계약을 새로 체결해서 해당 문화재에 대한 정밀발굴조사를 할 수 있는지?
[질의 배경]
감사원에서는 매장문화재 조사기관이 매장문화재 발굴허가를 받은 자와 시굴조사를 위한 용역계약을 체결한 후에 업무정지 처분을 받은 경우에도 ｢매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률｣ 제25조제3항이 적용되어 당초 발굴허가자와 정밀발굴조사를 위한 계약을 새로 체결해서 해당 문화재에 대한 조사업무를 계속할 수 있는지에 대해 문화재청에 질의하였고, 문화재청으로부터 조사를 계속할 수 있다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 해당 조사기관은 해당 문화재에 대한 정밀발굴조사를 계속할 수 없습니다.
<이 유>
법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조)
그런데 ｢매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률｣(이하 “매장문화재법”이라 함) 제25조제3항 전단에서는 조사기관이 문화재 조사를 계속할 수 있는 사유를 조사기관이 “업무정지 처분 등을 받기 전” 같은 법 제11조에 따른 발굴에 관한 용역계약을 체결한 경우로 규정하고 있으므로 해당 규정에 따른 “용역계약”은 조사기관이 “업무정지 처분 등을 받기 전에 체결한 계약분”을 말하는 것이지 업무정지 처분 등을 받은 후 새로 체결하는 용역계약까지 포함되는 것으로 볼 수는 없습니다.
그리고 매장문화재법에서 매장문화재 조사기관의 자격, 등록취소, 재등록 제한 및 업무정지의 기준과 내용 등에 관해 규정(제24조 및 제25조)한 것은 발굴 전문기관의 책임성을 높이고 문화재 조사의 공익성･투명성을 확보하려는 취지이므로,(2010.2.4. 법률 제10001호로 제정되어 2011.2.5. 시행된 ｢매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률｣ 제정이유･주요내용 및 의안번호제1802423호 매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률안 국회 검토보고서 참조) 업무정지 처분 등을 받은 당초 시굴조사를 위한 발굴계약을 체결한 조사기관(이하 “시굴조사기관”이라 함)에 대해서는 그 처분을 받기 전에 체결한 계약에 한정해서만 업무정지 처분 등의 효력이 배제되는 것으로 보는 것이 제재적 행정처분을 통해 조사기관에 대한 관리･감독의 실효성을 확보하려는 입법 취지에도 부합합니다.
한편 매장문화재의 발굴조사는 전문적 지식과 경험이 필요한 작업으로서 하나의 조사기관이 중단 없이 조사를 수행해야 공공성 높은 매장문화재 발굴조사의 계속성과 완결성을 보장하는 데에 효과적이므로 업무정지 처분 등을 받은 시굴조사기관이라도 정밀발굴조사를 계속할 수 있는 것으로 넓게 해석할 필요가 있다는 의견이 있습니다.
그러나 매장문화재법 제25조제3항의 취지를 살펴보면 일반적으로 조사기관에 대한 업무정지 처분 등이 있으면 당연히 그 처분의 효력이 있는 때부터 업무를 할 수 없지만 처분으로 조사를 할 수 없게 됨에 따라 계약의 상대방인 발주자(건설공사의 시행자 등)에게 발생할 수 있는 불측의 손해나 피해를 방지하기 위해 일정한 범위에서 예외적으로 계속해서 조사할 수 있도록 허용하려는 것인바,(법제처 2010.2.1. 회신 09-0418 해석례 등 참조) 이러한 예외규정을 해석할 때에는 문언의 의미를 보다 엄격하게 해석해야 합니다.(법제처 2017.10.30. 회신 17-0395 해석례 참조)
나아가 만일 그와 같이 해석한다면 시굴조사에서 정밀발굴조사로 변경될 것이 예상되는 조사에 대해 시굴조사기관이 발굴허가의 내용이나 관련 지시를 위반하더라도 행정청의 관리･감독을 회피할 수 있게 되어 조사기관 등록제도를 둔 취지를 해칠 수 있고, 매장문화재의 효율적 보호･조사 등의 입법 목적을 달성하는 데에 좀 더 효과적일 수 있다는 추측만으로 해당 규정을 확대해석할 수는 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
【법제처 18-0072, 2018.05.29.】