<질의요지>
｢여객자동차 운수사업법｣(이하 “여객자동차법”이라 함) 제26조제1항제1호 및 제2호에서는 운수종사자는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위(구역 여객자동차운송사업 중 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업은 제외함) 및 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위(구역 여객자동차운송사업 중 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업은 제외함)를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 ｢여객자동차 운수사업법 시행령｣(이하 “여객자동차법 시행령”이라 함) 제16조의3에서는 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호에서 “대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업”이란 각각 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업을 말한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢여객자동차 운수사업법 시행규칙｣(이하 “여객자동차법 시행규칙”이라 함) 별표 4의3 제1호나목에서는 보수교육 대상자의 하나로 “법령위반 운수종사자”를 규정하고 있고, 같은 호 비고 제3호에서는 여객자동차법 제26조제1항의 운수종사자 준수사항을 위반하여 과태료 처분을 받은 자를 법령위반 운수종사자로 규정하고 있습니다.
한편, ｢택시운송사업의 발전에 관한 법률｣(이하 “택시발전법”이라 함) 제16조제1항제1호 및 제2호에서는 택시운수종사자는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 및 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있는바,
여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육의 대상자인 “법령위반 운수종사자”에 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자가 포함되는지?
[질의 배경]
민원인은 교통연수원 근무자로서 택시발전법에 명문의 규정이 없음에도 불구하고 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자가 여객자동차법에 따른 보수교육을 받아야 하는지 의문이 있어 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서 보수교육을 받아야 한다고 답변하자, 이에 이의가 있어 국토교통부를 통하여 법령해석을 요청함.
<회 답>
여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육의 대상자인 “법령위반 운수종사자”에 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자도 포함됩니다.
<이 유>
여객자동차법 제3조제1항제2호, 같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에서는 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업을 여객자동차운송사업의 한 종류인 구역 여객자동차운송사업으로 규정하고 있고, 여객자동차법 제3조의2제2항제6호에서는 운수종사자를 같은 법 제24조에 따른 운전업무 종사자격을 갖추고 여객자동차운송사업의 운전업무에 종사하고 있는 자로 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항제1호 및 제2호에서는 운수종사자는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위(구역 여객자동차운송사업 중 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업은 제외함) 및 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위(구역 여객자동차운송사업 중 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업은 제외함)를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제16조의3에서는 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호에서 “대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업”이란 각각 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업을 말한다고 규정하고 있으며, 여객자동차법 제94조제3항제4호에서는 같은 법 제26조제1항 또는 제2항을 위반한 자에게는 50만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 여객자동차법 제25조제1항 각 호 외의 부분에서는 운수종사자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 운전업무를 시작하기 전에 같은 항 각 호의 사항에 관한 교육을 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 여객자동차법 시행규칙 제58조제1항 각 호에서는 여객자동차법 제25조에 따라 운수종사자가 받아야 하는 교육의 종류로 신규교육(제1호), 보수교육(제2호), 수시교육(제3호)을 규정하고 있으며, 여객자동차법 시행규칙 제58조제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 교육의 대상 및 내용 등은 별표 4의3과 같다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 4의3 제1호나목에서는 보수교육의 대상자로 “법령위반 운수종사자”를 규정하고 있으며, 같은 호 비고 제3호에서는 법령위반 운수종사자는 여객자동차법 제26조제1항의 운수종사자 준수사항을 위반하여 과태료 처분을 받은 자(개인택시 운송사업자는 같은 법 제21조제5항을 위반하여 과징금 또는 사업정지처분을 받은 경우를 포함함)와 같은 규칙 제49조제3항제2호가목 및 나목에 해당되어 특별검사 대상이 된 자를 말한다고 규정하고 있습니다.
한편, 택시발전법 제2조제1호에서는 “택시운송사업”이란 여객자동차법 제3조제1항제2호에 따른 구역 여객자동차운송사업 중 일반택시운송사업(가목)과 개인택시운송사업(나목)을 말한다고 규정하고 있고, 택시발전법 제2조제4호에서는 “택시운수종사자”란 여객자동차법 제24조에 따른 운전업무 종사자격을 갖추고 택시운송사업의 운전업무에 종사하는 사람을 말한다고 규정하고 있으며, 택시발전법 제4조제1항에서는 같은 법은 택시운송사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제2항에서는 택시운송사업 및 택시운수종사자에 관하여 같은 법에서 정한 사항 외에는 여객자동차법에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 제16조제1항제1호 및 제2호에서는 택시운수종사자는 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 및 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조제2항제1호에서는 같은 법 제16조제1항에 따른 택시운수종사자 준수사항을 위반한 자에게는 1백만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육의 대상자인 “법령위반 운수종사자”에 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자가 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 어떤 법령이 규정하고 있는 일반적인 사항과는 달리 특정한 경우나 대상에 대해서만 적용되는 다른 법령이 있는 경우에 그 두 법령은 일반법과 특별법의 관계에 있다고 하고, 특별법이 규율하고 있는 사항에 관한 한 특별법의 규정이 우선적으로 적용되며, 일반법의 규정은 특별법의 규정에 모순·저촉되지 아니하는 범위에서 적용된다고 할 것인데(법제처 2010.7.5. 회신 10-0129 해석례 참조), 택시발전법은 택시운송사업의 발전에 필요한 사항을 규정하기 위하여 종전에 여객자동차법에서 규율하고 있던 택시운송사업에 관한 사항의 일부를 이관하여 제정된 법률로서, 택시발전법 제4조에서는 택시운송사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 같은 법을 적용하되(제1항), 택시운송사업 및 택시운수종사자에 관하여 택시발전법에서 정한 사항 외에는 여객자동차법에 따르도록 규정(제2항)하고 있는바, 택시운송사업 및 택시운수종사자와 관련해서는 택시발전법이 여객자동차법에 대한 특별법의 지위에 있다고 볼 수 있으므로, 택시운송사업 및 택시운수종사자에 관하여서 두 법령의 규정이 서로 상충되는 경우에는 택시발전법이 여객자동차법보다 우선하여 적용된다고 할 것이나, 택시발전법의 규정에 모순·저촉되지 아니하는 범위에서는 여객자동차법이 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 여객자동차법 제25조에서는 운수종사자가 받아야 하는 교육에 관한 사항을 규정하고 있고, 택시발전법에서는 택시운수종사자의 교육에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않으며, 여객자동차법 제3조의2제2항제6호, 같은 법 시행령 제3조제2호다목 및 라목에 따르면 여객자동차법 제24조에 따른 운전업무 종사자격을 갖추고 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업의 운전업무에 종사하는 자, 즉 택시발전법 제2조제4호에 따른 택시운수종사자도 여객자동차법에 따른 “운수종사자”에 해당하므로 여객자동차법 제25조에 따라 교육을 받을 의무가 있는 운수종사자에는 택시운수종사자가 포함된다고 할 것인바, 여객자동차법에 따른 운수종사자의 교육에 관한 규정을 택시운수종사자에 대하여 적용하는 것이 택시발전법의 규정에 모순·저촉된다고 보기는 어려우므로, 여객자동차법 제25조 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제58조 및 별표 4의3은 택시운수종사자에게도 적용된다고 할 것입니다.
그리고, ① 여객자동차법 제26조제1항제1호의 괄호 및 같은 항 제2호의 괄호 부분과 같은 법 시행령 제16조의3에서는 택시운송사업의 경우 같은 법 제26조제1항제1호 및 제2호를 적용하지 않도록 규정하고 있으나, 이는 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호와 같은 내용을 택시운수종사자의 준수사항으로 규정하고 있는 택시발전법 제16조제1항제1호 및 제2호와의 중복을 피하기 위한 것으로서(2014.1.28. 법률 제12377호로 개정되어 2014.7. 29 시행된 여객자동차법 심사경과보고서 참조), 택시운수종사자가 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호에 따른 행위를 한 경우에는 다른 운수종사자의 경우보다 강화된 행정처분 및 과태료처분을 규정(여객자동차법 제85조제4항제3호 및 제94조제3항제4호, 택시발전법 제18조제1항제4호 및 제23조제2항제1호 참조)하고 있는 택시발전법에 따르도록 하려는 취지일 뿐이고, 택시운수종사자가 운수종사자로서 여객자동차법 제26조에 따른 준수사항을 위반한 경우 여객자동차법 시행규칙 제58조 및 별표 4의3 제1호나목에 따라 보수교육을 받아야 할 의무까지 면제되도록 하기 위한 것은 아니라는 점, ② 택시운수종사자도 여객자동차법에 따른 운수종사자로서 다른 운수종사자와 같이 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호에서 규율하는 내용의 운수종사자 준수사항을 지켜야 하는 의무가 있으나, 다만 그 근거규정이 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호가 아닌 택시발전법 제16조제1항제1호 및 제2호가 된다는 차이만 있는 것이라는 점을 고려할 때, 택시운수종사자가 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 및 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위를 하였다면 그 위반행위 자체는 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호의 운수종사자 준수사항을 위반한 행위에 해당하므로, 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자도 “여객자동차법 제26조제1항의 운수종사자 준수사항을 위반하여 과태료 처분을 받은 자”에 해당한다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
아울러, 여객자동차법 제26조제1항제1호의 괄호 및 제2호의 괄호 부분과 같은 법 시행령 제16조의3에 따라 택시운송사업이 여객자동차법 제26조제1항제1호 및 제2호의 적용대상에서 배제된다는 이유만으로 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자는 여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육 대상자에 포함되지 않는다고 해석한다면, 정당한 사유 없이 여객의 승차를 거부하거나 여객을 중도에서 내리게 하는 행위 및 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위라는 같은 법령위반 행위에 대하여 택시운수종사자는 다른 운수종사자의 경우보다 강화된 과태료처분 등을 받게 됨에도 불구하고 보수교육을 받을 의무는 없는 불합리한 결과가 초래된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육의 대상자인 “법령위반 운수종사자”에 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자도 포함된다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육의 대상자인 “법령위반 운수종사자”에 택시발전법 제16조제1항제1호 또는 제2호를 위반하여 과태료 처분을 받은 택시운수종사자가 포함되는지 여부가 불분명하여 혼란을 초래하는 바, 같은 규칙 별표 4의3 제1호 비고 제3호의 “법 제26조제1항”을 “법 제26조제1항 또는 ｢택시운송사업의 발전에 관한 법률｣ 제16조제1항제1호 및 제2호”로 정비할 필요가 있습니다.
또한, 여객자동차법 시행규칙 별표 4의3 제1호나목에 따른 보수교육에 대한 위임규정이 명확하지 않으므로, 여객자동차법 제25조제1항에 따른 “운전업무를 시작하기 전에”를 삭제하거나 “운전업무를 시작하기 전에 다음 각 호의 사항에 관한 교육”을 “다음 각 호의 사항에 관한 신규교육, 보수교육 및 수시교육”으로 정비하는 등 운수종사자의 교육에는 신규교육 뿐만 아니라 보수교육 및 수시교육도 포함된다는 점을 법률에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 17-0196, 2017.06.22.】