<질의요지>
｢자격기본법｣ 제2조에서는 국가가 신설하여 관리·운영하는 자격인 “국가자격”(제4호)과 국가 외의 자가 신설하여 관리·운영하는 자격인 “민간자격”(제5호)을 나누어 규정하고 있고, 같은 법 제14조에서는 민간자격관리자는 국가자격의 명칭과 동일한 명칭을 사용하지 못하며(제1항), 누구든지 국가자격을 취득하지 아니하고는 국가자격의 명칭과 동일한 명칭을 사용하지 못하도록(제2항) 규정하고 있습니다.
또한, ｢자격기본법｣ 제17조제1항에서는 국가외의 법인·단체 또는 개인은 누구든지 같은 항 각 호에 해당하는 분야를 제외하고는 민간자격을 신설하여 관리·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따라 민간자격을 신설하여 관리·운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 민간자격을 주무부장관에게 등록하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제23조제2항에서는 ｢자격기본법｣ 제17조제1항에 따라 민간자격을 신설하여 관리·운영하려는 자는 교육부령으로 정하는 등록사항이 포함된 민간자격 등록신청서를 민간자격의 분야별 소관 주무부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
가. ｢자격기본법｣ 제14조에 따라 사용이 금지되는 민간자격의 명칭은 국가자격과 문언이 완전히 일치하는 명칭에 한정되는지, 아니면 국가자격과 혼동의 여지가 있는 유사 명칭도 포함될 수 있는지?
나. ｢자격기본법｣ 제17조제2항 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따른 민간자격 등록신청에 대해 ｢자격기본법｣ 제14조제1항에 따른 동일명칭 사용 여부와 같은 법 제17조제1항에 따른 금지분야 등을 고려하여 등록 여부를 판단하는 주체는 등록신청서를 제출받은 주무부장관인지, 아니면 ｢자격기본법｣을 소관하는 교육부장관인지?
[질의 배경]
국민안전처는 “수상구조사” 자격을 국가자격으로 도입·시행하는 과정에서 ｢자격기본법｣과 관련하여 의문이 있어 법령소관 중앙행정기관인 교육부에 질의하였는데, 교육부로부터 소관부처의 판단에 따라야 할 사항이라는 답변을 받자 이를 명확하게 하기 위하여 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대하여
｢자격기본법｣ 제14조에 따라 사용이 금지되는 민간자격의 명칭은 국가자격과 문언이 완전히 일치하는 명칭에 한정된다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
｢자격기본법｣ 제17조제2항 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따른 민간자격 등록신청에 대해 ｢자격기본법｣ 제14조제1항에 따른 동일명칭 사용 여부와 같은 법 제17조제1항에 따른 금지분야 등을 고려하여 등록 여부를 판단하는 주체는 등록신청서를 제출받은 주무부장관이라고 할 것입니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대하여
｢자격기본법｣ 제2조에서는 국가가 신설하여 관리·운영하는 자격인 “국가자격”(제4호)과 국가 외의 자가 신설하여 관리·운영하는 자격인 “민간자격”(제5호)을 나누어 규정하고 있고, 같은 법 제14조에서는 민간자격관리자는 국가자격의 명칭과 동일한 명칭을 사용하지 못하며(제1항), 누구든지 국가자격을 취득하지 아니하고는 국가자격의 명칭과 동일한 명칭을 사용하지 못하도록(제2항) 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢자격기본법｣ 제14조에 따라 사용이 금지되는 민간자격의 명칭은 국가자격과 문언이 완전히 일치하는 명칭에 한정되는지, 아니면 국가자격과 혼동의 여지가 있는 유사 명칭도 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢자격기본법｣에 따른 자격제도는 국가자격과 민간자격으로 나뉘어 각각의 자격관리자를 중심으로 운영되도록 규정되어 있는데, 국가자격은 같은 법 제11조제1항에 따라 국민의 생명·건강 및 안전에 직결되는 분야(제1호) 등 같은 항 각 호에 해당하는 분야에 대하여 중앙행정기관의 장이 신설할 수 있고, 민간자격은 같은 법 제17조제1항 각 호에 따라 민간자격 신설이 금지되는 분야가 아니라면 국가 외에 누구든지 신설하여 관리·운영할 수 있으나, 같은 법 제14조에 따라 민간자격의 명칭과 관련하여서는 민간자격관리자를 포함하여 누구든지 “국가자격의 명칭과 동일한 명칭”을 사용하지 못하도록 제한하고 있는바, 이와 같은 규정은 각각 구분되어 운영되는 국가자격과 민간자격의 명칭으로 인해 자격대상자들이 혼동을 일으켜 피해를 입지 않도록 방지하려는 취지(의안번호제170343호 자격기본법 일부개정법률안 국회 심사보고서 참조)라고 할 것입니다.
이에 따라 ｢자격기본법｣ 제14조에서는 민간자격 명칭의 사용을 제한하면서 “국가자격의 명칭과 동일한 명칭을 사용하지 못한다”라고 규정하여 제한되는 민간자격 명칭의 범위를 국가자격의 명칭과 “동일한 명칭”으로 표현하고 있는데, “동일하다”는 통상적으로 “어떤 것과 비교하여 똑같다”라는 뜻으로(국립국어원 표준국어대사전 참조) 사용된다는 점에 비추어 보면, 국가자격의 명칭과 완전히 일치하는 민간자격의 명칭은 같은 규정에 따라 사용이 금지된다고 보아야 할 것입니다(법제처 2006.4.21. 회신 06-0064 해석례 참조).
한편, 국가자격과 혼동을 유발할 수 있는 민간자격 명칭을 제한하려는 입법취지에 비추어 볼 때, ｢자격기본법｣ 제14조에서 금지하는 “동일한 명칭”의 범위에는 문언상 완전히 일치하는 자격명칭 외에도 국가자격과 혼동의 우려가 있는 “유사한 명칭”까지 포함될 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 국가자격과 동일한 명칭을 사용한 자에게는 같은 법 제40조제1항제1호에 따라 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다는 벌칙 규정을 두고 있는데, 이러한 형벌법규의 해석은 명문의 의미를 벗어나 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않는바(대법원 2011.8.25. 선고 2011도7725 판결례 참조), 국가자격과 유사한 민간자격 명칭의 사용이 해당 국가자격과 혼동을 유발할 수 있다는 이유만으로 ｢자격기본법｣ 제14조에서 “동일한 명칭”을 사용하지 못하도록 명확하게 규정하고 있음에도 불구하고, “유사한 명칭”도 포함된다고 보아 그 사용을 제한하는 것은 ｢자격기본법｣ 제14조에서 제한되는 민간자격 명칭의 범위를 법령의 근거 없이 확대시키고, 명문의 의미를 벗어나 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하는 것이라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢자격기본법｣ 제14조에 따라 사용이 금지되는 민간자격의 명칭은 국가자격과 문언이 완전히 일치하는 명칭에 한정된다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
｢자격기본법｣ 제17조제1항에서는 국가 외의 법인·단체 또는 개인은 누구든지 같은 항 각 호에 해당하는 분야를 제외하고는 민간자격을 신설하여 관리·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따라 민간자격을 신설하여 관리·운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 민간자격을 주무부장관에게 등록하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제23조제2항에서는 ｢자격기본법｣ 제17조제1항에 따라 민간자격을 신설하여 관리·운영하려는 자는 교육부령으로 정하는 등록사항이 포함된 민간자격 등록신청서를 민간자격의 분야별 소관 주무부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢자격기본법｣ 제17조제2항 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따른 민간자격 등록신청에 대해 ｢자격기본법｣ 제14조제1항에 따른 동일명칭 사용 여부와 같은 법 제17조제1항에 따른 금지분야 등을 고려하여 등록 여부를 판단하는 주체가 등록신청서를 제출받은 주무부장관인지, 아니면 ｢자격기본법｣을 소관하는 교육부장관인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢자격기본법｣ 제2조에서는 해당 국가자격을 관리·운영하는 “국가자격관리자”(제6호)와 소관 민간자격을 등록받거나 공인하고 이를 지도·감독하는 “주무부장관”은 모두 중앙행정기관의 장을 말한다고(제8호) 규정하여 국가자격과 민간자격의 관리 권한은 중앙행정기관의 장에게 있음을 명확하게 규정하고 있고, 민간자격의 종류인 등록자격(제5호의2)과 공인자격(제5호의3) 모두 해당 주무부장관에게 등록 또는 공인받은 자격을 말한다고 규정하고 있으며, 등록자격에 대한 시정명령(｢자격기본법｣ 제18조의2), 등록의 취소 또는 자격검정등의 정지(｢자격기본법｣ 제18조의3), 지도·감독권한(｢자격기본법｣ 제18조의5)을 주무부장관에게 부여하고 있는바, 특정한 분야의 국가자격과 민간자격을 체계적으로 운영하기 위해서는 동일한 행정주체의 일관된 판단이 필요하다고 볼 수 있고, 따라서 국가자격의 공신력 확보와 원활한 운영을 위하여 같은 법 제14조에 따라 특정 민간자격의 명칭의 사용을 제한해야 하는지 여부에 대한 판단은 결국 해당 분야의 국가자격과 민간자격 등록을 관리·운영하는 소관 주무부장관이 담당해야 한다고 해석하는 것이 ｢자격기본법｣에서 국가자격 및 민간자격과 관련된 세부적인 업무 권한을 소관 주무부장관에게 부여한 취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한, ｢자격기본법 시행령｣ 제23조에서 주무부장관은 법 제17조제1항 각 호에 따른 민간자격의 신설 금지분야에 관한 세부 사항을 해당 기관의 인터넷 홈페이지 및 교육부장관이 구축하는 자격정보시스템에 공고하여야 한다고(제1항) 규정하고 있고, 민간자격을 신설하여 관리·운영하려는 민간자격 등록신청서를 민간자격의 분야별 소관 주무부장관에게 제출하여야 하며(제2항), 주무부장관은 제2항에 따라 신청받은 민간자격이 금지분야에 해당하지 아니하면 그 민간자격을 민간자격 등록대장에 기록하고, 신청인에게 등록증을 발급한다(제4항)고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 특정 민간자격이 민간자격 신설 금지분야에 해당하는지 여부 등에 대한 판단은 소관 주무부장관이 스스로 공고한 분야 중 어느 하나에 해당하는지, 금지분야로 정한 취지에 부합하는지 여부 등에 대한 판단을 먼저 한 뒤에 가능한 것이라고 할 것이므로, 이러한 판단을 바탕으로 신청인에게 등록 여부를 결정하는 것 역시 소관 주무부장관의 권한이라고 보아야 할 것입니다.
한편, ｢자격기본법｣에 따른 동일명칭 사용 여부(｢자격기본법｣ 제14조) 및 민간자격 신설 금지분야(｢자격기본법｣ 제17조)에 대한 일관된 집행을 위해 법령 소관부처인 교육부가 해당 사항들을 판단해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 자격기본법령에서는 민간자격관리자에 대한 관리·감독 의무를 주무부장관에게 부여하고, 공인자격에 있어서도 지도·감독 주체를 주무부장관으로 규정하여(의안번호 1903943호 자격기본법 일부개정법률안 국회 검토보고서 참조), 국가자격과 민간자격의 관리·운영에 대한 권한을 해당 분야별 소관 주무부장관에게 부여하고 있는 반면, 자격체제의 구축(｢자격기본법｣ 제6조 및 같은 법 시행령 제9조), 자격관리·운영기본계획과 연도별 시행계획의 수립 및 평가(｢자격기본법｣ 제7조 및 같은 법 시행령 제10조부터 제12조까지), 자격정책심의회의 설치·운영(｢자격기본법｣ 제8조), 자격정보시스템의 구축 등(｢자격기본법｣ 제10조 및 같은 법 시행령 제21조)과 관련된 업무의 주체를 “교육부” 또는 “교육부장관”으로 명시하고 있는바, 현행 자격기본법령에서는 주무부장관의 권한과 교육부장관의 권한을 명확히 구분하고 있고, 동일명칭 사용여부(｢자격기본법｣ 제14조) 및 민간자격 신설 금지 분야(｢자격기본법｣ 제17조)에 대하여 해당 국가자격과 민간자격을 관리하는 주무부장관이 판단한다고 하여 이로 인하여 자격제도의 일관된 운영을 저해한다고 볼 만한 합리적인 이유가 없음에도 불구하고, 정책적으로 ｢자격기본법｣의 통일적인 집행을 위해 소관부처인 교육부장관이 담당해야 한다고 해석하는 것은 자격기본법령에서 업무에 따라 각기 다른 주체에게 권한을 부여한 것을 합리적 이유 없이 배제하는 결과를 가져온다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢자격기본법｣ 제17조제2항 및 같은 법 시행령 제23조제2항에 따른 민간자격 등록신청에 대해 ｢자격기본법｣ 제14조제1항에 따른 동일명칭 사용 여부와 같은 법 제17조제1항에 따른 금지분야 등을 고려하여 등록 여부를 판단하는 주체는 등록신청서를 제출받은 주무부장관이라고 할 것입니다.
【법제처 16-0342, 2016.10.24.】