<질의요지>
｢새마을금고법｣ 제79조제1항에서는 새마을금고중앙회의 회장은 같은 법과 같은 법에 따른 명령 또는 정관으로 정하는 바에 따라 새마을금고를 지도·감독하며 이에 필요한 규정을 제정하고 지시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 새마을금고의 업무가 같은 법과 같은 법에 따른 명령이나 정관에 위배된다고 인정되면 그 새마을금고 및 임직원에 대하여 같은 항 각 호의 조치(임직원에 대한 개선, 직무정지, 견책 또는 경고 등의 조치 및 새마을금고에 대한 시정명령 등의 조치) 등을 할 수 있다고 규정하고 있는바,
새마을금고의 업무가 정관이 아닌 새마을금고중앙회의 자체규정인 규약, 규정, 규정에 의한 지시에 위반되는 경우, 새마을금고중앙회 정관으로 해당 새마을금고 및 임직원에 대하여 ｢새마을금고법｣ 제79조제3항 각 호의 조치를 할 수 있도록 규정할 수 있는지?
[질의 배경]
새마을금고중앙회는 행정자치부에 정관 변경인가 신청을 하였는데 행정자치부로부터 정관에 중앙회 자체규정 위반에 대한 시정명령이나 징계를 할 수 있도록 규정하는 것은 ｢새마을금고법｣에 위반될 수 있다고 답변을 받자, 이에 이의가 있어 행정자치부를 통하여 법령해석을 요청함.
<회 답>
새마을금고의 업무가 정관이 아닌 새마을금고중앙회 자체규정인 규약, 규정, 규정에 의한 지시에 위반되는 경우, 새마을금고중앙회 정관으로 해당 새마을금고 및 임직원에 대하여 ｢새마을금고법｣ 제79조제3항 각 호의 조치를 할 수 있도록 규정할 수 없습니다.
<이 유>
｢새마을금고법｣ 제2조에서는 “금고”란 같은 법 제1조의 목적을 달성하기 위하여 같은 법에 따라 설립된 비영리법인인 새마을금고를(제1항), “중앙회”란 모든 금고의 공동이익 증진과 지속적인 발전을 도모하기 위하여 같은 법에 따라 설립한 비영리법인인 새마을금고중앙회를(제3항) 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제54조제1항에서는 새마을금고중앙회(이하 “중앙회”라 함)가 새마을금고(이하 “금고”라 함)의 업무를 지도·감독할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제55조에서는 중앙회 정관의 필수적 기재사항으로 목적(제1호), 명칭(제2호), 금고의 권리와 의무에 관한 사항(제6호), 기관 및 임직원에 관한 사항(제7호) 등을 규정하고 있습니다.
한편, ｢새마을금고법｣ 제79조제1항에서는 회장(｢새마을금고법｣ 제7조제1항에 따른 “중앙회장”을 말하며, 이하 “회장”이라 함)은 같은 법과 같은 법에 따른 명령 또는 정관으로 정하는 바에 따라 금고를 지도·감독하며 이에 필요한 규정을 제정하고 지시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 회장은 같은 조제1항의 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 금고에 대하여 그 업무 및 재산상황에 관한 보고서를 제출하도록 명하거나 그 소속 직원에게 금고를 검사하게 할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 조제3항에서는 회장은 같은 조제2항에 따른 보고서 또는 검사 결과 금고의 업무가 이 법과 이 법에 따른 명령이나 정관에 위배된다고 인정되면 그 금고 및 임직원에 대하여 같은 법 제74조의2제1항에 따른 관련 임직원에 대한 개선, 직무정지, 견책 또는 경고 등의 조치 또는 조치 요구(제1호), 같은 법 제74조의2제3항에 따른 임시직원의 선임(제2호), 같은 법 제74조의2제4항 단서에 따른 임시임원의 등기 촉탁(제3호) 및 같은 법 제74조의3제1항에 따른 시정명령, 업무의 전부 또는 일부 정지 등의 조치(제4호)를 할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 금고의 업무가 정관이 아닌 중앙회 자체규정인 규약, 규정, 규정에 의한 지시(이하 “규약등”이라 함)에 위반되는 경우, 중앙회 정관으로 해당 금고 및 임직원에 대하여 ｢새마을금고법｣ 제79조제3항 각 호의 조치를 할 수 있도록 규정할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률이 공법적 단체 등의 정관에 자치법적 사항을 위임한 경우에도 국민의 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 국회가 정하여야 할 것이고, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하며, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것입니다(대법원 2007.10.12. 선고 2006두14476 판결례 및 대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조).
그런데, 금고 및 그 중앙회는 ｢새마을금고법｣에 근거한 공법적 단체이고, 같은 법 제79조제3항 각 호 외의 부분에서는 회장이 금고 및 임직원에 대하여 견책 또는 경고 등 불이익한 조치(이하 “불이익한 조치”라 함)를 할 수 있는 경우를 “이 법, 이 법에 따른 명령이나 정관에 위배된다고 인정되는 때”로 명확하게 규정하고 있으므로, 중앙회 자체규정인 규약등의 위반은 이에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
또한, 중앙회 정관은 ｢새마을금고법｣ 제55조에 따라 중앙회의 조직, 운영 등 단체법적 법률관계에 관한 사항을 자율적으로 규율하는 것인바, 이와 같은 정관의 성격에 비추어 볼 때, 같은 법 제55조 각 호의 필수적 기재사항 외에도 금고의 공동이익 증진과 지속적인 발전을 도모하기 위한 ｢새마을금고법｣의 취지에 배치되지 않는 한도에서 자주성 확보에 부합하도록 규정할 수 있다고 할 것이나, 법령에서 예정하지 않은 새로운 권한을 중앙회 정관으로 규정하는 것은 법령의 위임 범위를 벗어난 것으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다(법제처 2012.7.12. 회신 12-0336 해석례 및 법제처 2015.5.29. 회신 15-0214 해석례 참조).
그렇다면, ｢새마을금고법｣ 제79조제3항에서 “이 법과 이 법에 따른 명령 또는 정관”에 위배된다고 인정되는 경우에 불이익한 조치를 할 수 있도록 명확하게 규정하고 있음에도 불구하고, 중앙회 정관에서 자체규정인 규약등 위반에 대해서도 불이익한 조치를 할 수 있도록 규정하는 것은 ｢새마을금고법｣에서 예정하지 않은 권한을 회장에게 부여하는 것으로서 법령의 위임 범위를 벗어난 것이라 할 것입니다.
한편, ｢새마을금고법｣ 제79조제1항에서는 같은 법과 같은 법에 따른 명령 또는 정관으로 정하는 바에 따라 금고를 지도·감독하며 이에 필요한 규정을 제정하고 지시할 수 있다고 규정하고 있으므로, 정관에서 금고의 지도·감독에 필요한 규약등 위반에 대하여 불이익한 조치를 할 수 있도록 규정할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, ｢새마을금고법｣ 제79조제1항은 회장이 금고를 지도·감독할 때 필요한 절차, 방법 등 지도·감독의 구체적인 내용을 규약등에 자율적으로 정하도록 위임한 것에 불과하고, 같은 조제3항에서 불이익한 조치를 할 수 있는 경우를 명확하게 규정하고 있음에도 불구하고, 같은 법 제79조제1항을 근거로 자체규정인 규약등을 위반할 때에도 불이익한 조치를 할 수 있도록 정관에 위임한 것으로 보기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, ｢새마을금고법｣ 제59조에서는 정관의 변경은 총회 의결사항으로서 주무부장관의 인가를 받도록 규정하고 있는 반면, 같은 법 제60조제3항제1호에서 규정의 제정·변경·폐지는 이사회 의결을 거치도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 정관에 비해 변경 등의 절차가 비교적 간단하고, 정당성 확보의 근거가 상대적으로 약한 규약등으로 금고의 권리·의무와 직접적으로 관련이 없는 절차 등의 사항을 규정하는 것은 ｢새마을금고법｣ 제59조 및 제60조의 취지에도 부합한다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 금고의 업무가 정관이 아닌 중앙회 자체규정인 규약등에 위반되는 경우, 중앙회 정관으로 해당 금고 및 임직원에 대하여 ｢새마을금고법｣ 제79조제3항 각 호의 불이익한 조치를 할 수 있도록 규정할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0220, 2016.08.11.】