<질의요지>
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」제25조제6항에 따라 설정한 중도매업 허가의 유효기간이 만료되어 새로운 중도매업 허가를 받은 자에 대하여 종전 중도매업 허가기간 중의 위반행위를 이유로 영업정지 등의 행정처분을 할 수 있는지?
[질의 배경]
인천광역시에서는 중도매업자들이 집단적으로 경매에 불참하자「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」제82조제5항제2호 및 같은 법 시행규칙 제56조에 따라 업무정지처분을 하려고 하였으나, 일부 중도매인의 경우 그 사이 중도매업 허가유효기간이 완료되어 새로운 허가를 받음에 따라 처분의 대상이 되는지에 대하여 의문이 있어 농림축산식품부에 질의하였고, 농림축산식품부에서는 처분 대상이 되지 않는다고 회신하자, 이에 이견이 있어 인천광역시에서 직접 법제처에 질의한 사안임.
<회 답>
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」제25조제6항에 따라 설정한 중도매업 허가의 유효기간이 만료되어 동일인이 동일한 내용의 새로운 중도매업 허가를 받은 경우에는 종전 중도매업 허가기간 중의 위반행위를 이유로 영업정지 등의 행정처분을 할 수 있습니다.
<이 유>
「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 “ 농수산물유통법”이라 함) 제25조제1항에서는 중도매인의 업무를 하려는 자는 부류별로 해당 도매시장 개설자의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서 도매시장 개설자는 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우(제1호)나 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위반되는 경우(제2호)를 제외하고는 중도매업 허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제6항 단서에서는 도매시장 개설자는 법인이 아닌 중도매인의 중도매업 허가를 하는 경우 3년 이상 10년 이하의 범위에서 허가 유효기간을 설정할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 농수산물유통법 제25조제6항에 따라 설정한 중도매업 허가의 유효기간이 만료되어 새로운 중도매업 허가를 받은 자에 대하여 종전 중도매업 허가기간 중의 위반행위를 이유로 영업정지 등의 행정처분을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 농수산물유통법 제25조제6항에서는 중도매업의 허가를 할 때 유효기간을 설정하도록 규정하고 있으나, 중도매업 허가 유효기간의 만료에 따른 허가의 갱신이나 종전 중도매인의 지위 승계 등에 관해서는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다. 따라서 종전 중도매업 허가 유효기간의 만료 후에 다시 받는 중도매업 허가를 새로운 허가로 볼 것인지, 아니면 종전 허가의 연장 또는 갱신으로 볼 것인지는 중도매업 허가의 성격, 허가 신청방법, 허가 요건의 판단 및 계속적 신청의 가능 여부 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
그런데, 일반적으로 허가에 유효기간을 두는 것은 해당 허가의 성격상 허가가 영구화되지 않도록 유효기간의 설정이 필요한 경우로서, 주로 일정 기간마다 허가기준이 유지되고 있는지를 확인하여 갱신규정이 있는 경우에는 유효기간을 갱신하고, 갱신규정이 없는 경우에는 동일한 허가를 다시 하는 형식을 취하게 되며, 중도매업 허가의 유효기간이 만료된 경우 재허가 신청을 제한하는 특별한 규정이 없고, 농수산물유통법 제25조제2항에서 같은 항 각목에서 규정하고 있는 결격사유에 해당하지 않으면 중도매업 허가를 하여야 하는 것으로 규정하고 있으며, 실무적으로도 기존에 중도매업 허가를 받았던 자와 동일한 자가 동일한 시설에서 다시 중도매업 허가를 받아 영업을 하게 되고, 중도매업 허가 유효기간의 만료 전에 미리 허가 신청을 받아 종전 허가의 유효기간 만료일 다음 날에 재 허가를 하고 있다는 점 등에 비추어 보면, 유효기간 만료로 다시 받는 중도매업 허가는 형식적으로는 재허가의 형식으로 이루어지고 있으나 실질적으로는 허가의 갱신과 같은 것으로서 직전 중도매업 허가와 동일성이 인정된다고 할 것입니다.
이처럼, 중도매업 허가 유효기간의 만료 후 새롭게 받는 중도매업 허가는 기존 중도매업 허가를 갱신하는 것으로 볼 수 있는바, 허가 갱신은 허가 취득자에게 종전의 지위를 계속 유지시키는 효과를 갖는 것으로서, 갱신 전의 법 위반 사항을 불문에 붙이는 효과를 발생하는 것은 아니므로 갱신이 있은 후에도 갱신 전의 법 위반 사실을 근거로 행정처분이 가능하다고 할 것입니다(대법원 1982.7.27. 선고 81누174 판결례 참조).
또한, 농수산물유통법에서는 농수산물도매시장을 중심으로 한 경쟁매매를 통해 공정한 가격을 형성하고, 유통과정의 단축 및 투명성을 제고하기 위하여, 산지에서 도매시장으로 출하된 농수산물을 도매시장에서 소비자 쪽으로 분산하는 역할을 담당하는 중도매인 제도를 규정하고 있고, 중도매인에 대해서는 최저거래금액 기준 준수(법 제25조제3항), 거래참가 방해 및 집단적인 경매 또는 입찰 불참의 금지(법 제25조제5항), 상호 도용 및 허가증 대여 금지(법 제25조제5항), 상장된 농수산물 외 거래금지(법 제31조제2항), 도매시장 외의 장소에서 거래 금지(법 제35조제1항), 업무집행 상황 보고(법 제79조) 등 엄격한 행위기준을 규정하고 있는바, 이는 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격을 유지하기 위하여 중도매인에 대한 엄격한 관리 및 규제가 이루어지도록 하기 위한 것이라고 할 것입니다.
그런데, 종전 중도매업자의 위반행위에 대하여 새롭게 허가받은 중도매업자에게 영업정지 등의 행정처분을 할 수 없게 된다면 제재처분을 받을 위험성이 단절되어 중도매업 허가 유효기간의 만료일이 가까워질수록 위반행위가 발생할 가능성이 더 높아지게 될 것이므로, 그 결과 중도매인의 행위에 대한 엄격한 관리 및 규제로 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격의 유지를 도모하기 농수산물유통법에서 규정하고 있는 중도매인에 대한 엄격한 행위 기준들이 유명무실해질 위험성이 크다는 것도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 농수산물유통법 제25조제6항에 따라 설정한 중도매업 허가의 유효기간이 만료되어 동일인이 동일한 내용의 새로운 중도매업 허가를 받은 경우에는 종전 중도매업 허가기간 중의 위반행위를 이유로 영업정지 등의 행정처분을 할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
종전 중도매업 허가기간 중에 위반한 행위에 대하여 새로 받은 중도매업 허가기간 중에 처분할 수 없게 되면, 중도매업 허가기간 만료일이 가까워질수록 위반행위가 발생할 가능성이 더 높아질 수 있으므로, 중도매업 허가 유효기간이 만료된 후 동일인이 재차 허가를 받는 경우에 갱신규정을 신설하여 종전 사업자의 지위를 승계하도록 하고, 종전 위반행위에 대하여 행정처분을 할 수 있도록 명확하게 개선할 필요가 있다 할 것입니다.
【법제처 15-0376, 2015.07.28.】