<질의요지>
｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(이하 “제주도특별법”이라 함) 제14조제1항에서는 제주특별자치도가 ｢지방자치법｣ 제112조제1항·제2항(직급기준은 제외한다) 및 제113조에도 불구하고 행정기구의 설치·운영기준, 지방공무원의 정원기준, 직속기관 설치요건 및 하부 행정기구의 설치 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정할 수 있도록 자치조직권에 관한 특례를 규정하고 있고, 제주도특별법 제106조에서는 같은 법 제108조의 규정에 따른 자치경찰사무를 처리하기 위하여 제주자치도에 자치경찰단을 두고, 자치경찰단의 조직 및 자치경찰공무원의 정원 등에 관한 사항은 도조례로 정한다고 규정하고 있는바,
제주특별자치도가 제주도특별법 제106조에 따른 제주특별자치도 소속의 자치경찰단과는 별도로 같은 법 제14조제1항에 근거하여 도조례로써 행정시 소속의 자치경찰기구를 설치할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 종전에 제주특별자치도에서는 구 제주도특별법(2011.5.23.법률 제10701호로 일부개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제106조에 따라 제주도지사 직속의 자치경찰단을 두고, 이와 별도로 같은 법 제109조에 따라 행정시(제주시, 서귀포시) 소속의 자치경찰대를 설치·운영하였으나, 제주도특별법 개정(법률 제10701호, 2011.5.23. 공포)으로 자치경찰대 설치근거인 제109조가 삭제됨에 따라 2012.1.9. 자치경찰조직을 자치경찰단으로 통합함.
○ 최근 제주특별자치도에서는 구 제주도특별법 제109조는 삭제되었으나, 제주도특별법 제14조에 따라 종전과 같이 행정시 소속의 행정기구로 자치경찰대를 설치할 수 있는지 여부를 안전행정부에 문의하였고, 이에 대해 안전행정부 내부적으로 의견이 대립되어 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.
<회 답>
제주특별자치도가 제주도특별법 제106조에 따른 제주특별자치도지사 소속의 자치경찰단과는 별도로 같은 법 제14조제1항에 근거하여 도조례로써 행정시 소속의 자치경찰기구를 설치할 수는 없다고 할 것입니다.
<이 유>
제주도특별법 제106조제1항 및 제2항에서는 같은 법 제108조에 따른 자치경찰사무를 처리하기 위하여 제주특별자치도에 자치경찰단을 두도록 규정하면서, 자치경찰단의 조직 및 자치경찰공무원의 정원 등에 관한 사항은 도조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제107조제1항에 따르면, 자치경찰단장은 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 함)가 임명하며, 도지사의 지휘·감독을 받는다고 규정하고 있으며, 같은 법 제108조 각 호(제1호부터 제4호까지)에서는 자치경찰이 처리하는 자치경찰사무로서 주민의 생활안전활동에 관한 사무(제1호), 지역교통활동에 관한 사무(제2호), 공공시설 및 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무(제3호), ｢사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률｣에서 자치경찰공무원의 직무로 규정하고 있는 사법경찰관리의 직무(제4호)를 규정하고 있습니다.
한편, 제주도특별법 제14조제1항에서는 제주특별자치도는 ｢지방자치법｣ 제112조제1항·제2항(직급기준은 제외한다) 및 제113조에도 불구하고 행정기구의 설치·운영기준, 지방공무원의 정원기준, 직속기관 설치요건 및 하부 행정기구의 설치 등에 관하여 필요한 사항은 도조례로 정할 수 있다고 규정하고 있고, ｢지방자치법｣ 제112조제1항 및 제2항에서는 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 두도록 규정하고 있으며, 해당 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제113조에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도에 한한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 제주특별자치도가 제주도특별법 제106조에 따른 제주특별자치도 소속의 자치경찰단과는 별도로 같은 법 제14조제1항에 근거하여 도조례로써 행정시 소속의 자치경찰기구를 설치할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
살피건대, ｢정부조직법｣ 제34조제4항 및 ｢경찰법｣ 제2조에서는 치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 안전행정부장관 소속으로 경찰청을 두도록 규정하여, 경찰사무를 포함하는 치안에 관한 사무는 원칙적으로 중앙행정기관인 경찰청장이 관장하도록 하고 있습니다. 다만, 제주특별자치도의 경우에는 제주도특별법 제106조에 따라 도지사 소속으로 자치경찰단을 두고, 자치경찰단으로 하여금 같은 법 제108조에서 규정하고 있는 자치경찰사무를 담당하도록 하고 있는데, 제주도특별법상 자치경찰단과 자치경찰사무에 관한 규정은 위에서 본 ｢정부조직법｣, ｢경찰법｣에 대한 특례를 정한 것이라고 보아야 할 것입니다.
한편, 제주도특별법 제14조제1항에서는 제주특별자치도가 ｢지방자치법｣ 제112조제1항·제2항(직급기준은 제외한다), 제113조 등에 따른 행정기구의 설치기준, 직속기관의 설치요건 등에 따르지 않고 독자적으로 도조례에 따라 행정기구를 설치·운영할 수 있도록 규정하고 있으나, 이 규정은 그 문언에서도 알 수 있듯이 ｢지방자치법｣의 몇몇 조항에 대해 조례로써 자치조직에 대한 특례를 정할 수 있도록 한 규정일 뿐, ｢지방자치법｣이 아닌 ｢정부조직법｣ 및 ｢경찰법｣ 등에 의해 규율되는 경찰기구와 경찰사무에 대한 특례까지 정할 수 있는 근거 규정이라고 보기는 어렵습니다.
나아가, 제주도특별법의 입법연혁을 살펴보면, 종전에는 제주특별자치도 소속의 자치경찰단 외에 행정시 소속으로 자치경찰대를 설치할 수 있도록 하던 것을 제주도특별법을 개정(2011.5.23. 법률 제10701호)하여 행정시 소속의 자치경찰대의 설치 근거를 삭제하였음을 알 수 있고, 이는 종전에 도지사 소속의 자치경찰단과 행정시장 소속의 자치경찰대가 병존함으로써 발생하는 업무중복, 지휘체계 이원화 등의 문제점을 해소하기 위하여 자치경찰대를 자치경찰단으로 통·폐합하도록 한 취지인바, 이와 같은 점에 비추어 보더라도 법률 개정 없이 조례로써 행정시 소속의 자치경찰대를 다시 설치할 수 있도록 하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
결국, 제주도특별법상 자치경찰단과 자치경찰사무에 관한 규정은 ｢정부조직법｣, ｢경찰법｣에 대한 특례를 정한 것으로서, ｢지방자치법｣의 일부 규정에 대해 특례를 정할 수 있도록 한 제주도특별법 제14조제1항에 근거해서는 경찰기구와 경찰사무에 대한 특례를 정할 수 없으며, 만약 행정시 소속의 자치경찰기구를 설치하려면 종전과 같이 제주도특별법에서 직접 그 설치 근거를 마련하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 제주특별자치도가 제주도특별법 제106조에 따른 제주특별자치도지사 소속의 자치경찰단과는 별도로 같은 법 제14조제1항에 근거하여 도조례로써 행정시 소속의 자치경찰기구를 설치할 수는 없다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0581, 2014.09.23.】