<질의요지>
법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 시행일 이전에 도로확장의 이유로 ｢도로법｣ 상 도로구역 결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 변경구역을 추가설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 도로구역 변경결정에 따라 무상귀속의 대상이 되는 도로구역은 새로 추가된 구역만 해당하는지 아니면 도로구역 변경고시에 포함된 구역 전체가 해당되는지?
※ 질의배경
○ 민원인(한국토지주택공사)은 경기도가 사업자로 있는 파주신도시 건설 과정에 참여하면서, 신도시 지구 뿐 아니라 지구 외 도로까지도 신설하거나 확장하기로 하였으나, 이번 사안에서 문제가 되는 지구 외 도로는 신도시 개발계획에 포함되어 있지는 않았기 때문에, ｢도로법｣에 따라 비관리청으로 지정받아 공사를 수행함.
○ 지구 외 도로의 도로공사는 2014.1.16. 이전에 도로관리청인 경기도나 파주시의 도로구역 결정고시에 따라 시작되었으나, 2014.1.17. 이후에 도로구역의 보강을 위해 새로이 도로구역변경고시를 신청하여 변경고시가 이루어졌는데, 사업시행자가 행정청인 경우 이와 관련하여 도로구역 변경고시를 통해 변경된 도로구역 뿐만 아니라, 기존의 결정고시에 포함되었던 부분 역시 무상귀속의 대상이 되는지에 대하여 국토교통부에 질의함.
○ 국토교통부에서는 도로구역 결정고시 상의 도로구역은 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제8조에 비추어 볼 때, 이 법 시행일인 2014.1.16. 이전에 확정된 것이므로 무상귀속의 대상이 아니라고 회신하였고, 이에 민원인이 이 건 법령해석을 요청한 사안임.
<회 답>
법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 시행일 전에 도로확장 등의 이유로 ｢도로법｣ 상 도로구역 결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 무상귀속의 대상이 되는 도로구역의 범위는 변경고시 이후에 새로 추가된 도로구역만 해당한다 할 것입니다.
<이 유>
｢도로법｣ 제24조제1항 및 제3항에 따르면 도로의 변경이 있는 경우에는 지체없이 이를 결정해야 하고, 도로의 변경이 있는 경우에는 변경되는 도로구역의 설계도서, 자금 계획, 사업시행기간 등을 명시하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 하며, 이러한 도로구역 결정고시나 도로구역 변경고시가 있으면 같은 법 제25조제1항제7호에 따라 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제56조의 개발행위허가를 받은 것으로 의제됩니다.
한편, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률(2013.7.16. 공포되고 2014.1.17. 시행된 것을 말함, 이하 같음) 제65조제1항에서는 종전 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 개발행위허가 외에 다른 법률에서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 개발행위허가가 의제되는 경우까지도 포함하는 것으로 규정하고 있고, 같은 개정법률 부칙 제8조에서는 제65조제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 다른 법률에 따라 개발행위허가의 의제가 포함되는 인가·허가·승인 등(이하 “허가 등”이라 함)을 신청하는 것부터 적용한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 같은 개정법률 시행일 전에 도로확장 등의 이유로 ｢도로법｣ 상 도로구역 결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 추가적으로 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 도로구역 변경고시에 따라 무상귀속의 대상이 되는 도로구역은 새로 추가된 구역만 해당하는지 아니면 도로구역 변경고시에 포함된 구역 전체가 해당되는지에 관한 것입니다.
먼저, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 제65조제1항 및 부칙 제8조에 따르면 무상귀속의 대상이 되는 개발행위허가는 같은 개정법률 시행 후 다른 법률에 따라 개발행위허가의 의제가 포함되는 허가 등을 신청하는 것부터 적용한다고 규정하고 있는바, 종전의 규정에 따라 개발행위허가가 의제되는 허가 등을 통해 확정된 부분은 적용대상이 아니라 할 것이고, 이 법 시행 이전에 결정된 도로구역은 이미 확정된 것이므로 새로운 도로구역 변경고시를 통해 다르게 신청된 부분만이 이 법 시행 이후에 신청된 것이므로, 같은 개정법률 시행일 이전에 도로확장 등의 이유로 ｢도로법｣ 상 도로구역결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 추가적으로 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 도로구역 변경고시에 따라 무상귀속이 되는 도로구역의 범위는 도로구역 변경고시에 따라 기존 도로구역 결정고시와 달리 새로 추가된 부분만이 해당한다고 할 것입니다.
또한, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 제65조의 개정이유에 따르면 개발행위허가에 따라 설치된 공공시설의 효율적인 유지·관리를 위하여 무상귀속 규정을 두었음에도 불구하고, 의제된 경우에는 무상귀속 규정이 적용되지 아니하여 사실상 무상귀속 규정이 사문화되는 상황을 방지하기 위해 그 범위를 명확히 한 것으로 그 입법취지를 기술하고 있습니다. 이에 비추어 볼 때 해당 규정은 개발행위허가가 의제된 경우에도 무상귀속된다는 해석을 명확히 하려는 취지보다는 해당 규정 신설 이후에 개발행위허가가 의제되는 경우만 무상귀속의 대상이 된다는 취지로 개정한 것임을 알 수 있고, 이러한 취지에 따라 같은 개정법률 부칙 제8조가 규정되어 있다는 점에서도 무상귀속 대상에는 도로구역 변경고시 전에 이미 결정된 도로 부분은 적용되지 않는다는 점이 더욱 분명하다고 하겠습니다.
한편, 도로구역 변경고시를 할 때 도로구역 결정고시 부분이 포함된다는 이유로 도로구역 변경고시 상의 전체 구역이 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제65조에 따라 무상귀속의 대상이 되는 구역에 해당한다는 주장이 있을 수 있으나, 도로구역 변경고시를 할 때 도로구역 결정고시 부분까지 포함하여 고시하는 이유는 실무적인 필요에 따라 사업대상이 되는 도로구역을 보다 명확하게 하기 위한 것으로 보이고, 새로운 도로구역 변경고시가 기존의 도로구역 결정고시를 대체하는 것으로 볼 특별한 사정이 있다고 보이지 않는다는 점 등을 고려할 때 이는 타당하지 않은 주장이라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 법률 제11922호 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률 시행일 전에 도로확장 등의 이유로 ｢도로법｣ 상 도로구역 결정 및 고시를 하였으나, 시행일 이후에 변경구역을 설정하여 다시 도로구역 변경결정 및 고시를 한 경우, 무상귀속의 대상이 되는 도로구역의 범위는 변경고시 이후에 새로 추가된 도로구역만 해당한다 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0391, 2014.09.05.】