<질의요지>
가. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 농림지역 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣(1991.11.22. 법률 제4400호로 개정되어 1992.1.1. 시행된 것을 말함. 이하 같음)에 따라 지정된 농업진흥구역에서 같은 법 및 같은 법 시행령(1993.12.14. 대통령령 제14025호로 개정·시행된 것을 말함)에 따라 농어촌휴양시설로 승인받아 운영하던 관광농원의 승인이 취소된 후, 그 관광농원의 부속시설로 설치된 건축물과 대지를 경매로 취득한 자가 이를 다시 관광농원으로 승인받지 않은 경우,
해당 건축물 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 후 설치된 건축물을 사용하는 경우, ｢농지법｣ 제32조제1항에 따른 행위 제한이 적용되는지?
나. 질의 가의 건축물을 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 별표 21에 따른 농림지역에 건축할 수 있는 건축물로 사용할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 농업진흥구역에서 폐업한 관광농원의 부속건물(대중음식점, 여관, 예식장, 판매시설, 수영장 등)을 경매로 취득한 민원인이 해당 시설의 사용에 대하여 문의하였고, 농림축산식품부와 국토교통부에서 ｢농지법｣에 따른 제한을 준수해야 한다고 답변하자, 민원인이 법제처에 법령해석을 요청함
<회 답>
가. 질의 가에 대하여
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 농림지역 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣(1991.11.22. 법률 제4400호로 개정되어 1992.1.1. 시행된 것을 말함. 이하 같음)에 따라 지정된 농업진흥구역에서 같은 법 및 같은 법 시행령(1993.12.14. 대통령령 제14025호로 개정·시행된 것을 말함)에 따라 농어촌휴양시설로 승인받아 운영하던 관광농원의 승인이 취소된 후, 그 관광농원의 부속시설로 설치된 건축물과 대지를 경매로 취득한 자가 이를 다시 관광농원으로 승인받지 않은 경우,
해당 건축물 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 후 설치된 건축물을 사용하는 경우에는 ｢농지법｣ 제32조제1항에 따른 행위 제한이 적용된다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가의 건축물을 ｢농지법｣ 제32조제1항에 따라 사용이 허용되는 건축물로 사용하는 경우가 아니라면 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 별표 21에 따른 농림지역에 건축할 수 있는 건축물로 사용할 수 없다고 할 것입니다.
<이 유>
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
｢농지법｣ 제28조에 따르면 농업진흥지역은 농업진흥구역과 농업보호구역으로 구분되고, 같은 법 제32조에 따르면 농업진흥구역에서는 농수산물 관련 시험·연구시설의 설치 등을 제외하고 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나 농업진흥지역 지정 당시 관계 법령에 따라 인가·허가 또는 승인 등을 받거나 신고하고 설치한 기존의 건축물·공작물과 그 밖의 시설에 대해서는 그러한 행위 제한이 적용되지 않고, ｢농어촌정비법｣에 따르면 농어촌 관광휴양사업 중 하나인 관광농원사업은 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 지역특산물 판매시설, 영농 체험시설, 체육시설, 휴양시설, 숙박시설, 음식 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업이며,
구 ｢농어촌발전특별조치법｣(1991.11.22. 법률 제4400호로 개정되어 1992.1.1. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제44조 및 같은 법 시행령(1993.12.14. 대통령령 제14025호로 개정·시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제50조제2항제14호에 따르면 농업진흥구역에서 총 면적이 1만제곱미터 미만인 농어촌휴양지의 조성을 할 수 있고, 법률 제4823호 농어촌정비법 부칙 제4조에 따르면 같은 법 시행 당시 종전의 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 지정을 받은 농어촌휴양지는 종전의 ｢농어촌정비법｣에 따른 농어촌휴양지사업자로 보며, 법률 제9758호 농어촌정비법 전부개정법률 부칙 제9조에 따르면 종전의 ｢농어촌발전특별법｣에 따라 지정을 받은 농어촌휴양지는 개정 법률에 따른 농어촌관광휴양지로 보고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 별표 21에 따르면 농림지역에는 농어가주택 등을 건축할 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안에서는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 농림지역 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 지정된 농업진흥구역에서 같은 법 및 같은 법 시행령에 따라 농어촌휴양시설로 승인받아 운영하던 관광농원의 승인이 취소된 후, 그 관광농원의 부속시설로 설치된 건축물과 대지를 경매로 취득한 자가 이를 다시 관광농원으로 승인받지 않은 경우로서, 해당 건축물 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 후 설치된 건축물을 사용하는 경우 ｢농지법｣ 제32조제1항에 따른 행위 제한이 적용되는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 구 ｢농어촌발전특별조치법｣, 구 ｢농어촌정비법｣(1994.12.22. 법률 제4823호로 제정되어 1995.6.23. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 및 ｢농지법｣의 관련 규정을 종합하여 보면, 농어촌진흥구역에서 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 관광농원의 승인을 받고 현재까지 운영하고 있다면 해당 관광농원은 법률 제4823호 농어촌정비법 부칙 제4조 및 법률 제9758호 농어촌정비법 전부개정법률 부칙 제9조의 적용 대상이 되어, 이에 따라 관광농원에 부속되어 있는 건축물을 관광농원의 목적에 맞게 사용할 수 있을 것이나, 승인이 취소된 관광농원의 부속 건물은 더 이상 해당 부칙 조항의 적용대상으로 볼 수 없으므로, ｢농지법｣ 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조에 따른 행위 제한의 적용 대상이 된다고 할 것입니다.
한편, 해당 지역은 ｢농지법｣에 따라 농업진흥지역이 지정되기 전에 관광농원으로 승인받은 곳으로, 같은 법 제32조제3항에 따라 농업진흥지역의 행위 제한이 적용되지 않는다는 의견이 있을 수 있으나, 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정되었다면, 법률 제4817호 농지법 부칙 제7조에 따라 같은 법에 따라 지정된 농업진흥구역으로 보게 되고, 이 경우에는 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 때가 ｢농지법｣ 제32조제3항에 따른 “농업진흥지역 지정 당시”가 된다고 할 것이며, 관광농원의 승인이 취소되어 그러한 건축물들은 더 이상 관광농원의 부속시설로도 볼 수 없기 때문에 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따른 농업진흥구역 지정 후에 건축된 건축물에 대해서는 ｢농지법｣ 제32조제1항의 행위 제한이 적용된다고 할 것인바, 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
따라서, 국토계획법에 따른 농림지역 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 지정된 농업진흥구역에서 같은 법 및 같은 법 시행령에 따라 농어촌휴양시설로 승인받아 운영하던 관광농원의 승인이 취소된 후, 그 관광농원의 부속시설로 설치된 건축물과 대지를 경매로 취득한 자가 이를 다시 관광농원으로 승인받지 않은 경우로서, 해당 건축물 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 후 설치된 건축물을 사용하는 경우 ｢농지법｣ 제32조제1항에 따른 행위 제한이 적용된다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안에서는 국토계획법에 따른 농림지역 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 지정된 농업진흥구역에서 같은 법 및 같은 법 시행령에 따라 농어촌휴양시설로 승인받아 운영하던 관광농원의 승인이 취소된 후, 그 관광농원의 부속시설로 설치된 건축물과 대지를 경매로 취득한 자가 이를 다시 관광농원으로 승인받지 않은 경우, 해당 건축물 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 후 설치된 건축물을 국토계획법 시행령 별표 21에 따른 농림지역에 건축할 수 있는 건축물로 사용할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 국토계획법 제76조제5항에 따르면 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여 농림지역 중 농업진흥지역의 경우에는 ｢농지법｣에서 정하는 바에 따라야 하므로, 농업진흥지역인 농업진흥구역에서 승인이 취소된 관광농원의 부속건물을 농림지역에 건축할 수 있는 건축물로 사용하는 것은 해당 건축물이 농업인이 공동으로 운영하고 사용하는 창고의 경우와 같이 ｢농지법｣ 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위에도 해당하는 경우에만 가능할 것이고, 이 경우에도 국토계획법 시행령 별표 21이 아니라 ｢농지법｣ 제32조제1항에 따라 사용이 허용되는 것으로 보아야 할 것입니다.
한편, 국토계획법 시행령 제93조에 따르면 법령이 개정된 경우 기존 건축물에 대한 특례를 규정하고 있으므로, ｢농지법｣이 개정된 경우에도 마찬가지로 농림지역에 허용되는 용도로 변경할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나, 국토계획법 시행령 제93조제3항에 따르면 법령의 개정으로 기존의 건축물이 같은 영 제71조부터 제80조까지, 제82조부터 제89조까지 및 ｢수산자원관리법 시행령｣ 제40조에 따른 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에 해당 건축물이 있는 용도지역·용도지구·용도구역에서 허용되는 용도로 변경할 수 있는데, 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에서 허용되던 건축물이 ｢농지법｣으로 개정되면서 허용되지 않는 것은 국토계획법 시행령에서 정하고 있는 건축제한 규정과는 무관한 개정이라 할 것이고, 더욱이 같은 법 제76조에 따라 농업진흥지역의 행위 제한에 대해서는 ｢농지법｣에서 정하는 바에 따라야 할 것이어서, 농업진흥지역의 일종인 농업진흥구역에 대해서는 국토계획법 제93조가 적용될 수 없을 것이므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않습니다.
따라서, 국토계획법에 따른 농림지역 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 지정된 농업진흥구역에서 같은 법 및 같은 법 시행령에 따라 농어촌휴양시설로 승인받아 운영하던 관광농원의 승인이 취소된 후, 그 관광농원의 부속시설로 설치된 건축물과 대지를 경매로 취득한 자가 이를 다시 관광농원으로 승인받지 않은 경우, 해당 건축물 중 구 ｢농어촌발전특별조치법｣에 따라 농업진흥구역으로 지정된 후 설치된 건축물은 이를 ｢농지법｣ 제32조제1항에 따라 사용이 허용되는 건축물로 사용하는 경우가 아니라면 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 별표 21에 따른 농림지역에 건축할 수 있는 건축물로 사용할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0487, 2014.09.03.】