<질의요지>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제43조제2항에서는 효율적인 토지이용을 위해 도시·군계획시설이 위치하는 공간의 일부를 구획하여 도시·군계획시설을 결정(이하 “입체적 도시·군계획시설결정”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제99조 전단에서는 도시·군계획시설사업에 의해 새로 공공시설을 설치한 경우에는 같은 법 제65조를 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제65조제1항 및 제2항에서는 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청(이하 “관리청”이라 함)에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있고, 국토계획법 제43조제2항의 위임에 따라 마련된 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 함) 제4조제2항에서는 입체적 도시·군계획시설결정에 따라 도시·군계획시설을 설치하고자 하는 때에는 미리 토지소유자, 토지에 관한 소유권외의 권리를 가진 자 및 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권 그 밖의 권리를 가진 자(이하 “토지소유자등”이라 함)와 구분지상권의 설정 또는 이전 등을 위한 협의를 하여야 한다고 규정하고 있는바,
국토계획법 제43조제2항에 따라 입체적 도시·군계획시설결정으로 공공시설을 설치하는 경우로서 같은 법 제99조에 따라 준용되는 같은 법 제65조에 따라 해당 공공시설이 관리청에 무상으로 귀속되는 경우, 관리청은 그 공공시설이 설치되는 토지에 대해 반드시 소유권을 확보해야 하는지, 아니면 구분지상권만을 설정 또는 이전받으면 되는지?(사업시행자가 토지소유자에 해당하여 토지에 대한 소유권을 가지고 있는 경우임을 전제함)
<회 답>
이 사안의 경우, 공공시설을 무상귀속 받는 관리청은 해당 공공시설이 설치되는 토지에 대해 반드시 소유권을 확보해야 하는 것은 아니고, 구분지상권만을 설정 또는 이전받으면 됩니다.
<이 유>
먼저 국토계획법 제43조제2항에서는 효율적인 토지이용을 위해 입체적 도시·군계획시설결정을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제3항 본문에서는 이러한 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 도시계획시설규칙 제4조제2항에서는 입체적 도시·군계획시설결정에 의해 도시·군계획시설을 설치하고자 하는 때에는 미리 토지소유자등과 구분지상권의 설정 또는 이전 등을 위한 협의를 하여야 한다고 규정하고 있는바, 도시계획시설규칙에 따르면 입체적 도시·군계획시설결정에 따라 도시·군계획시설을 설치하는 경우에는 구분지상권만을 설정 또는 이전한 경우에도 그 시설의 설치가 가능하다고 할 것입니다.
그리고 국토계획법 제46조에서는 도시·군계획시설을 공중·수중·수상 또는 지하에 설치하는 경우 그 높이나 깊이의 기준과 그 설치로 인해 토지나 건물의 소유권 행사에 제한을 받는 자에 대한 보상 등에 관해서는 따로 법률로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 「도로법」 제28조, 「도시철도법」 제12조, 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제12조의3, 「수도법」 제60조의3, 「전기사업법」 제89조의2, 「하수도법」 제10조의3 등에서는 도로, 철도, 수도, 전기, 하수도 등 각각의 시설을 설치하려는 자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 토지 등의 소유자 또는 그 권리자와 토지의 지하부분 사용에 관한 협의가 성립된 경우에는 구분지상권을 설정하거나 이전하여야 한다고 규정하면서, 토지의 지하부분 사용에 관한 구분지상권의 등기절차를 대법원규칙으로 정하도록 규정하고 있으며, 구분지상권의 존속기간은 「민법」 제280조 또는 제281조에도 불구하고 해당 시설이 존속하는 날까지로 한다고 규정하고 있는 등 해당 시설이 설치되는 토지의 구분지상권 설정·이전 의무 및 존속기간에 관한 사항 등을 법률에 명시적으로 규정하고 있는바, 입체적 도시·군계획시설결정으로 설치하는 공공시설이 위와 같은 법률에서 규정하고 있는 도로, 철도, 수도 등의 시설에 해당한다면 이러한 개별 법률의 규정에 따라 관리청은 그 시설이 설치되는 토지에 대해 구분지상권을 확보하면 되는 것인데, 이처럼 국토계획법 제46조 및 관련 법령의 체계를 고려하면, 도로, 철도, 수도 등의 시설에 해당하지 않는 경우라 하더라도 마찬가지로 그 시설이 설치되는 토지에 구분지상권을 설정 또는 이전받으면 그 시설을 설치할 수 있다고 해석하는 것이 관련 법령의 체계에 부합한다고 할 것입니다.
또한 입체적 도시·군계획시설결정은 한정된 도시 내의 토지자원을 효율적으로 활용하고 도시시설의 확보비용을 절감하기 위해 도입된 제도(건설교통부, 입체도시계획의 활성화 방안 연구(2001), p.9 참조)로서, 2000년 8월 18일 건설교통부령 제257호로 전부개정된 「도시계획시설기준에관한규칙」에서는 제4조(입체적 도시계획시설결정)를 신설하여 관련 내용을 최초로 규정하였고, 해당 규정의 내용이 현행 국토계획법 제43조제2항 및 도시계획시설규칙 제4조로 규정된 것인데, 입체적 도시·군계획시설결정으로 도시·군계획시설을 설치하는 경우에는 민간의 토지를 수용하는 등 토지 소유권을 확보하는 방식이 아닌 해당 토지에 대한 구분지상권만을 설정 또는 이전하는 방식을 활용함으로써 도시·군계획시설이 위치하는 부분 외의 공간은 그 도시·군계획시설이 아닌 용도로 자유롭게 활용할 수 있도록 하여 토지소유자등의 재산권을 보호하고 도시기능의 합리성을 증진함으로써 토지의 효율적인 활용을 도모(2000.8.18. 건설교통부령 제257호로 전부개정되어 같은 날 시행된 「도시계획시설기준에관한규칙」 개정이유 및 주요골자 참조)하려는 해당 규정의 입법 취지에 비추어 볼 때, 입체적 도시·군계획시설결정으로 설치되는 공공시설에 대해서는 같은 법 제65조 및 제99조에 따라 공공시설이 무상귀속되는 경우에도 이러한 입법 취지를 고려하여 관리청은 해당 공공시설이 설치되는 토지의 구분지상권만을 설정 또는 이전받으면 된다고 해석하는 것이 합리적이라 할 것입니다.
한편 국토계획법 제65조 및 제99조에 따라 무상귀속 받은 공공시설을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리하기 위해서는 관리청은 해당 공공시설 및 토지 모두에 대한 독점적·배타적 권리(소유권)를 확보해야 할 필요성이 있다는 의견이 있으나, 같은 법 제65조는 공공시설을 효율적으로 유지·관리하기 위해 해당 공공시설의 소유권을 바로 관리청으로 귀속되도록 하는 규정(법제처 2024.7.2. 회신 24-0408 해석례, 헌법재판소 2016.12.29. 결정 2015헌바333 결정례 참조)으로서, 이는 국민의 기본권인 재산권과 관련되어 있다는 점에서 해당 규정에 따른 무상귀속은 행정목적을 달성할 수 있는 필요최소한의 범위 내에서만 이루어지도록 해석해야할 것인바, 입체적 도시·군계획시설결정으로 공공시설을 설치하는 경우에는 관리청은 새로 설치되는 ‘공공시설’의 소유권을 확보하여 그 공공시설의 관리·사용·수익·처분 등에 관한 권리를 행사하고, 해당 공공시설이 설치되는 ‘토지’에 대해서는 구분지상권만을 설정 또는 이전받아 그 공공시설이 위치한 공간(지하 등)에 대한 유지·관리를 하면 충분한 것이지, 공공 이외의 용도의 시설로 활용할 수 있는 ‘토지’ 부분의 소유권을 확보하여 토지 전체의 재산권 행사를 제한하면서까지 그 토지의 관리·사용·수익·처분 등에 관한 권리를 행사할 필요성은 크지 않다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공공시설을 무상귀속 받는 관리청은 해당 공공시설이 설치되는 토지에 대해 반드시 소유권을 확보해야 하는 것은 아니고, 구분지상권만을 설정 또는 이전받으면 됩니다.
【법제처 24-0679, 2024.12.30.】