<질의요지>
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제64조제1항에서는 시장등(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음)은 도시·군계획시설(기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말하며(국토계획법 제2조제7호 참조), 이하 같음)의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니되나(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고(단서) 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제61조 각 호에서는 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 한편,
「건축법」 제20조제1항에서는 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 같은 조제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다고 규정하고 있는바,
도시·군계획시설 중 주차장을 설치하기로 결정된 지상 또는 지하에 「건축법」 제20조제3항에 따른 용도의 가설건축물을 축조하기 위하여 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받으려는 경우,(이 사안의 경우에는 국토계획법 제64조제2항을 적용할 수 있는 경우가 아님을 전제함) 같은 법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 국토계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 합니다.
<이 유>
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 국토계획법 제64조제1항에서는 시장등은 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다고 규정하면서(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고(단서), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제61조에서는 각 호로 도시·군계획시설 부지에서 허가받을 수 있는 개발행위를 정하고 있을 뿐, 국토계획법령에서 이 사안 가설건축물에 대한 개발행위의 허가에 관하여 별도로 규정하고 있지 않은바, 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상 또는 지하에 가설건축물을 건축하려는 경우에도 국토계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 허가 사유에 해당해야 개발행위의 허가를 받을 수 있음이 문언상 명확합니다.
그리고 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 하는데,(대법원 1998.3.27. 선고 96누19772 판결례 등 참조) 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법에 따른 개발행위의 허가는 개발행위가 각종 계획과 상충할 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하려는 것인데 반해,(헌법재판소 2013.10.24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2019.2.8. 회신 18-0584 해석례 참조) 「건축법」은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제20조제3항에 따른 가설건축물 축조신고는 건축물에 준하여 위험을 통제할 필요가 있는 일정한 용도의 가설건축물을 축조신고 대상으로 규율하기 위한 것인바(서울행정법원 2016.7.14. 선고 2016구합62863 판결례 등 참조), 국토계획법에 따른 개발행위의 허가와 「건축법」 제20조제3항에 따른 가설건축물 축조신고는 그 법률의 목적과 제도의 내용이 서로 다르므로, 이 사안과 같이 도시·군계획시설이나 그 예정지에 「건축법」 제20조제3항에 따른 축조신고 대상 가설건축물을 축조하려는 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위의 허가와 「건축법」에 따른 가설건축물 축조신고는 각각 적용해야 할 것이고, 「건축법」 제20조제3항에 따른 용도의 가설건축물이라 하더라도 국토계획법령에서 규율하고 있는 요건을 갖추어 개발행위에 대한 허가를 받아야 할 것입니다.
또한 국토계획법령에 따른 개발행위허가는 사적인 개발행위가 도시계획사업과 같은 각종 계획과 상충할 수 있으므로 이러한 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 국민이 개별적으로 행위허가를 받아 재산권을 행사할 수 있도록 규정한 것으로,(헌법재판소 2013.10.24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2019.2.8. 회신 18-0584 해석례 참조) 국토계획법 제64조제1항 본문에서는 도시·군계획시설이 예정되어 있는 경우에는 이를 결정한 도시·군관리계획과 상충되는 개발행위가 이루어지지 않도록 하기 위해 도시·군계획시설을 설치하는 것 외의 개발행위를 금지하는 것을 원칙으로 하되, 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제61조 각 호에서는 도시·군관리계획과 상충되지 않는 범위에서 예외적으로 개발행위를 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 것인바, 도시·군계획시설 중 주차장을 설치하기로 결정된 지상 또는 지하에 주차장 설치 외의 개발행위를 하는 것은 금지하되, 예외적으로 같은 조 각 호의 사유에 해당하는 경우에만 가설건축물의 건축 등 개발행위를 할 수 있다고 해석하는 것이 도시·군관리계획과 상충되는 개발행위가 이루어지지 않도록 하려는 입법 취지 및 조문 체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
따라서 이 사안의 경우, 도시계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 합니다.
【법제처 24-0614, 2024.09.13.】