<질의요지>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 별표 1 제5호사목가)에서는 개발제한구역 내 야영장 설치 허가 대상자의 하나로 “10년이상거주자”(허가신청일 현재 해당 개발제한구역에서 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람을 말하며[개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호마목10) 참조], 이하 같음)를 규정하고 있는바,
허가신청일 현재 개발제한구역에 있는 근린생활시설 등 주거용이 아닌 건축물(주거용 건축물로의 용도변경이 허용되지 않는 경우임을 전제로 함)(이하 “비주거용 건축물”이라 함)에 10년 이상 계속 거주(해당 건축물에 「주민등록법」 제16조제1항에 따른 전입신고를 마치고 거주한 경우임을 전제로 함)하고 있는 사람이 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 포함되는지?
<회 답>
허가신청일 현재 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 포함되지 않습니다.
<이 유>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조에서는 개발제한구역에서의 행위제한에 대해 규정하면서, 같은 조제1항 본문에서는 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 시행을 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 같은 항제1호마목에서는 개발제한구역 주민 등의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경의 경우 예외적으로 시장·군수·구청장[특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며(개발제한구역법 제12조제1항 참조), 이하 같음]의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에서는 같은 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 정하면서 같은 영 별표 1 제5호사목가)에서 야영장은 마을공동, 10년이상거주자 또는 지정당시거주자만 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안의 경우 개발제한구역 내 야영장 설치 허가신청일 현재 비주거용 건축물에 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람이 같은 영 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 포함되는지 여부가 문제됩니다.
먼저 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 제13조제1항에서 개발제한구역에서 예외적으로 일정한 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허용하는 것은 개발제한구역 지정으로 주거·생활 및 재산권 행사 등에 각종 제한을 받는 주민들을 보호하는 규정으로서, 특히 같은 법 시행령 별표 1 제5호사목가)에 따라 허가를 받아 개발제한구역 내에 야영장을 설치할 수 있게 한 것은 개발제한구역 내 주민의 소득증대에 기여하도록 하면서도 개발제한구역의 훼손을 최소화하기 위하여 제한적으로 설치할 수 있도록 한 것인데,(2014.11.24. 대통령령 제25774호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령 조문별 개정이유서 참조) 이와 같이 예외적으로 야영장의 설치 허가를 받을 수 있는 자 중 하나인 “10년이상거주자”는 주거가 본래의 용도인 건축물에서 그 용도에 맞게 장기간 거주하는 것을 전제한다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에 비추어 타당하다고 할 것입니다.
그리고 개발제한구역법은 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수 등 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 이 사안과 같이 개발제한구역에 있는 근린생활시설 등 비주거용 건축물을 주거 용도로 사용하기 위해서는 원칙적으로 개발제한구역법 제12조제1항제8호에 따라 용도변경 허가를 받아야 하고, 만일 용도변경 허가를 받지 않고 주거 용도로 사용하는 경우에는 개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따른 행정처분 및 제32조제1호에 따른 벌칙의 부과 대상이 될 수 있는바, 이와 같이 용도변경을 하지 않고 다른 용도로 사용한 경우까지 모두 같은 법 시행령 별표 1 제5호사목가)에 따라 개발제한구역 내 야영장의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 허가를 받을 수 있는 “10년이상거주자”에 포함된다고 해석하는 것은 개발제한구역법에서 제한하고 있는 행위를 한 것을 원인으로 같은 법에 따른 보호 또는 특혜를 받게 되는 결과가 되어 개발제한구역을 효율적으로 관리하고 도시의 무질서한 확산을 방지하려는 개발제한구역법의 입법목적에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
또한 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되, 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장·군수·구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 허용하고 있는 규정으로서, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 그 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석해야 하고,(법제처 2024.8.6. 회신 24-0544 해석례 참조) 특히 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1 제5호사목가)에서 야영장 설치 허가 대상으로 “10년이상거주자”를 규정한 것은 개발제한구역에서 장기간 거주한 주민에게 일종의 특혜를 부여하는 성격의 규정이라는 점을 고려하면 그 범위를 더욱 엄격하게 해석해야 할 것인바, 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에서 10년 이상 거주한 사람까지 같은 법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”의 범위에 포함된다고 해석하기는 어렵습니다.
따라서 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람은 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 포함되지 않습니다.
※ 법령정비 권고의견
개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호사목가)의 “10년이상거주자”에 허가신청일 현재 해당 개발제한구역에 있는 비주거용 건축물에서 10년 이상 계속 거주하고 있는 사람이 포함되지 않는다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 24-0550, 2024.10.02.】