<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제29조제1항 본문에서는 사업시행자 등은 같은 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 계약(공사, 용역, 물품구매 및 제조 등을 포함하며(도시정비법 제29조제1항 본문 참조), 이하 같음)을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 계약규모, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우에는 입찰 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)으로 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조제5항에서는 토지등소유자(도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음)가 같은 법 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 시행하는 경우에는 같은 조제1항에도 불구하고 사업시행계획인가를 받은 후 같은 법 제2조제11호나목에 따른 규약(이하 “규약”이라 함)에 따라 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다고 규정하고 있는바,
도시정비법 제29조제5항에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하는 경우(도시정비법 제25조제1항제2호에 따라 시행하는 경우를 전제함), 규약에 따라 선정하여야 하는 자에 시공자 외에 정비사업전문관리업자(도시정비법 제102조에 따른 정비사업전문관리업자를 말하며, 이하 같음.)도 포함되는지?
<회 답>
도시정비법 제29조제5항에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하는 경우, 규약에 따라 선정하여야 하는 자에 시공자 외에 정비사업전문관리업자는 포함되지 않습니다.
<이 유>
먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 도시정비법 제29조제5항에서는 토지등소유자가 같은 법 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 시행하는 경우 규약에 따라 건설업자 또는 등록사업자를 “시공자”로 선정하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 시공자 외의 자에 대해서는 별도로 토지등소유자가 규약에 따라 선정하여야 하는 대상으로 정하고 있지 않으므로, 문언상 시공자 외의 자는 같은 법 제29조제5항에 따라 규약으로 선정하여야 하는 자에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
이와 관련하여 도시정비법 제29조제5항에 따라 “시공자”로 선정하는 대상인 건설업자와 등록사업자에 대해 살펴보면, 건설업자는 「건설산업기본법」 제9조에 따른 건설업자로서(도시정비법 제24조제2항제2호가목 참조) 「건설산업기본법」 제9조, 제10조 및 같은 법 시행령 제7조, 제13조 등에 따라 기술능력·자본금 등의 등록기준을 갖추어 업종별로 등록한 종합공사 또는 전문공사를 시공하는 자이고, 등록사업자는 「주택법」 제7조제1항에 따라 건설업자로 보는 등록사업자로서(도시정비법 제24조제2항제2호나목 참조) 「주택법」 제4조, 제7조 및 같은 법 시행령 제14조, 제17조 등에 따라 자본금·기술인력 등의 등록기준 및 시공기준을 갖추어 주택건설공사를 시공할 수 있는 자인 것을 고려하면, 도시정비법 제29조제5항에 따른 “시공자”는 정비사업 및 그에 수반되는 건설공사를 시공할 수 있는 기술 및 인력을 갖춘 자라고 볼 수 있습니다.
그런데 도시정비법 제102조제1항에 따르면 정비사업전문관리업자는 정비사업의 동의에 관한 업무의 대행(제1호), 사업시행계획인가의 신청에 관한 업무의 대행(제5호) 등의 사항을 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 함) 또는 사업시행자로부터 위탁받거나 이와 관련한 자문을 하려는 자로 규정하고 있는바, 정비사업전문관리업자의 주된 업무는 사업성 검토, 사업시행계획인가 등 정비사업 관련 업무를 대행 또는 지원하는 것이지 정비사업의 건설공사를 직접 수행하는 것은 아니므로, 시공자와 정비사업전문관리업자는 서로 구분되는 자로서 도시정비법 제29조제5항에 따라 규약으로 선정하여야 하는 자인 “시공자”의 범위에 “정비사업전문관리업자”는 포함되지 않는다고 할 것입니다.
그리고 도시정비법 제45조제1항에서는 총회의 의결 사항으로 시공자의 선정 및 변경(제5호 본문)과 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경(제6호)을 별개의 호로 규정하고 있고, 같은 법 제118조제2항에서는 정비사업을 공공지원하는 시장·군수 등의 업무 범위로 시공자 선정(제3호)과 정비사업전문관리업자의 선정(제2호)을 별개의 호로 규정하고 있는바, 이처럼 도시정비법령에서는 시공자의 선정과 정비사업전문관리업자의 선정을 서로 구분하여 규정하고 있는 점에 비추어보면, 같은 법 제29조제5항에 따라 규약으로 선정하여야 하는 시공자의 범위에 정비사업전문관리업자는 포함되지 않는 것으로 해석하는 것이 도시정비법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
또한 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(대법원 2020.5.28. 선고 2017두73693 판결례 참조), 도시정비법 제29조제1항에서는 추진위원장 또는 사업시행자는 계약체결 시 원칙적으로 일반경쟁에 부치도록 하되, 재난의 발생 등 대통령령으로 정하는 경우 예외적으로 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조제5항에서는 토지등소유자가 20인 미만인 경우 등 조합설립을 하지 않고 재개발사업을 시행하는 경우에는 같은 조제1항에도 불구하고 사업시행자인 토지등소유자가 자치적으로 정한 규약에 따라 건설업자 또는 등록사업자를 시공자로 선정하여야 한다고 규정하여 같은 조제1항에서 정하고 있는 계약의 방법에 대한 예외를 규정하고 있는바, 이러한 도시정비법 제29조제5항의 문언을 합리적인 이유 없이 확대해석하여 시공자의 범위에 정비사업전문관리업자까지 포함하는 것으로 해석하기는 어렵습니다.
따라서 도시정비법 제29조제5항에 따라 토지등소유자가 재개발사업을 시행하는 경우 규약에 따라 선정하여야 하는 자에 시공자 외에 정비사업전문관리업자는 포함되지 않습니다.
【법제처 24-0632, 2024.09.03.】