◆ 개발제한구역 지정 이후 대수선한 건축물이 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」의 적용 대상인 건축물에 해당하는지 여부(「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제3조제2항 등)
<질 의>
❍ 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제3조제1항에서는 2012년 12월 31일 당시 사실상 완공된 주거용 특정건축물을 같은 법의 적용을 받는 대상건축물로 규정하고, 같은 조제2항제2호에 따르면 개발제한구역의 대상건축물에 대해서는 같은 법을 적용하지 않으나, 같은 호 단서에 따르면 해당 개발제한구역의 지정 전에 건축하거나 대수선한 대상건축물의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
❍ 개발제한구역 지정 전에 건축되어 개발제한구역 지정 이후부터 2012년 12월 31일 사이의 시점에 대수선이 이루어진 대상건축물의 경우, 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제3조제2항제2호 단서에 해당하여 같은 법의 적용범위에 포함되는지?
❍ 질의배경
- 민원인은 개발제한구역 지정 이전에 건축되었으나 지정 이후부터 2012년 12월 31일 사이의 기간에 대수선을 행한 경우 위법건축물 양성화 대상에 포함되는지를 국토교통부에 질의함
- 국토교통부에서는 개발제한구역 지정 이전에 건축 및 대수선 행위가 모두 이루어진 경우만 양성화 대상에 해당한다고 회신하였고, 민원인은 이에 이의가 있어 국토교통부에 이 건 법령해석을 요청해 줄 것을 의뢰함
<회 답>
❍ 개발제한구역 지정 전에 건축되어 개발제한구역 지정 이후부터 2012년 12월 31일 사이의 시점에 대수선이 이루어진 대상건축물의 경우, 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 제3조제2항제2호 단서에 해당하지 아니하므로 같은 법의 적용범위에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(이하 “특정건축물법”이라 함) 제2조제1항제1호에 따르면 “특정건축물”이란 “「건축법」 제11조 또는 제14조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 하여야 하는 건축물을 건축허가를 받지 않거나 건축신고를 하지 않고 건축하거나 대수선한 건축물”(제1호가목) 또는 “「건축법」 제11조 또는 제14조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고를 하고 건축하거나 대수선한 건축물로서 같은 법 제22조에 따른 사용승인을 받지 못한 건축물”(제1호나목)을 말하고, 특정건축물법 제2조제1항제2호에 따르면 “주거용 특정건축물”이란 특정건축물 중 해당 건축물의 연면적의 100분의 50 이상이 주거용인 건축물로 정의되며, 같은 법 제3조제1항에 따르면 이 법은 2012년 12월 31일 당시 사실상 완공된 주거용 특정건축물로서 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물(이하 “대상건축물”이라 함)에 적용하도록 규정하고 있고, 같은 조제2항 및 같은 항제2호에 따르면 제1항에도 불구하고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 대상건축물에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다고 규정하면서, 제2호 단서에서는 해당 개발제한구역의 지정 전에 건축하거나 대수선한 대상건축물의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바,
❍ 이 사안에서는 개발제한구역 지정 전에 건축되어 개발제한구역 지정 이후부터 2012년 12월 31일 사이의 시점에 대수선이 이루어진 대상건축물의 경우, 특정건축물법 제3조제2항제2호 단서에 해당하여 같은 법의 적용범위에 포함되는지 여부가 문제될 수 있습니다.
❍ 살피건대, 법령의 문언이 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 특정건축물법 제3조제2항제2호 단서에서 규정한 “개발제한구역 지정 전에 건축하거나 대수선한 대상건축물”이란 “개발제한구역 지정 전에 건축된 대상건축물” 또는 “개발제한구역 지정 전에 대수선한 대상건축물”을 의미한다 할 것이고, 두 가지 경우에 해당하는 대상건축물만이 특정건축물법의 적용이 배제되지 않으므로, 이 사안과 같이 개발제한구역 지정 이후에 대수선한 경우에는 특정건축물법 적용을 받는 대상건축물이 아님이 법문언상 분명하다고 할 것입니다.
❍ 또한, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발제한구역 지정제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 취지(같은 법 제1조)로 도입된 것으로서, 개발제한구역에서의 건축행위는 원칙적으로 금지되고 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있다는 점(같은 법 제12조), 급격한 산업화·도시화 과정에서 발생한 위법건축물 중 일정한 기준을 만족하는 건축물을 합법적으로 사용승인 받을 수 있는 기회를 한시적으로 부여하여 주민의 안전 보장, 재난 방지, 도시미관 개선 및 국민의 재산권 보호에 기여하려는 것이 특정건축물법의 입법취지(2013.7.16. 법률 제11930호로 제정되어 2014.1.17. 시행된 특정건축물법 제정이유 참조)라는 점 등을 고려할 때, 건축 또는 대수선 당시의 위법성에도 불구하고 예외적으로 해당 건축물의 사용만을 허용하려는 것으로 보아야 할 것이므로, 대상건축물의 범위를 문언을 벗어나 임의로 확장하거나 유추하여 해석하는 것은, 건축행위를 원칙적으로 금지한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 및 위법건축물의 합법화를 예외적으로 인정한 특정건축물법의 입법목적 및 취지에 비추어 허용되기 어렵다 할 것입니다.
❍ 한편, 특정건축물법 제3조제2항제2호 단서에서 “하거나”라는 용어를 사용하고 있기 때문에 대상건축물이 건축된 시점 또는 대수선된 시점 중 어느 하나가 개발제한구역 지정 전인 경우를 의미하므로, 대수선 시점이 개발제한구역 지정 이후라 하더라도 건축 시점이 개발제한구역 지정 전이라면 이 법의 적용을 받은 대상건축물에 해당한다는 의견이 있을 수 있으나, 대수선이 개발제한구역 지정 후에 이루어진 경우에도 적용된다면 굳이 같은 호 단서에서 대수선을 명시할 필요가 없을 것이라는 점, 입법과정에서도 “건축된 대상건축물”로 규정되어 있던 것을 “건축하거나 대수선한 대상건축물”로 수정하면서 같은 법 제2조제1항제1호와의 표현 일치를 위한 경미한 자구수정이라는 것 외에 다른 수정의도는 없었던 것으로 보여지는 점[2013.6.20. 국회 법제사법위원회, 특정건축물 정리에 관한 특별조치법안(대안) 검토보고서 참조] 등을 고려할 때, 같은 법 제3조제2항제2호 단서의 “하거나”는 대상건축물을 “건축행위만 있었던 건축물”과 “대수선까지 행해졌던 건축물”로 구분하고 각각의 건축물 중 개발제한구역 지정 전에 건축이나 대수선이 행해진 건축물에 대해서만 이 법의 적용대상에 포함된다고 해석되는바, 이와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 개발제한구역 지정 전에 건축되어 개발제한구역 지정 이후부터 2012년 12월 31일 사이의 시점에 대수선이 이루어진 대상건축물의 경우, 특정건축물법 제3조제2항제2호 단서에 해당하지 아니하므로 같은 법의 적용범위에 포함되지 않는다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0417, 2014.07.24.】