◆ 사업시행인가 후 관리처분계획 수립 없이 주요 부분을 변경하여 사업시행변경인가를 받은 경우, 관리처분계획의 수립을 위한 토지 등 감정평가 기준일은 사업시행변경인가의 고시가 있은 날로 보아야 하는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제48조제1항 등 관련)
<질 의>
❍ 「도시 및 주거환경정비법」 제48조제1항에 따르면 사업시행자는 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 가격 등에 관한 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하려는 경우에도 같다고 규정하고 있는바,
❍ 조합이 사업시행인가를 받았으나 관리처분계획을 수립하지 않은 상태에서 당초 인가받은 사업시행계획 중 건폐율·용적률을 높이고 총세대수를 증가하는 등 주요 부분을 변경하여 「도시 및 주거환경정비법」 제28조제1항에 따라 사업시행변경인가를 받은 경우, 관리처분계획 수립을 위한 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 대한 감정평가의 기준일은 최초 사업시행인가의 고시가 있은 날인지 혹은 사업시행변경인가의 고시가 있은 날인지?
❍ 질의배경
- 부천시 송내동 일대 재개발조합은 2010.3.8. 부천시장으로부터 사업시행인가를 받았으나 관리처분계획 수립을 위한 종전 자산의 감정평가 과정에서 사업을 중단함. 이에 부천시장이 용적률·건폐율을 늘리고 총 세대수를 늘리는 내용으로 정비계획을 변경하자 재개발조합은 이에 따라 분양 총세대수를 늘리는 등 사업시행변경계획을 작성하여 2013.7.29. 부천시장으로부터 사업시행변경인가를 받고 분양절차를 끝마침.
- 부천시장은 재개발조합의 질의에 따라 관리처분계획 수립을 위한 종전 자산의 감정평가 기준일을 사업시행변경인가의 고시일로 보아야 하는지에 대하여 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부가 당초 사업시행인가의 고시일이라고 답변을 하자 이에 이의가 있어 이 건 법령해석을 요청함.
<회 답>
❍ 조합이 사업시행인가를 받았으나 관리처분계획을 수립하지 않은 상태에서 당초 인가받은 사업시행계획 중 건폐율·용적률을 높이고 총세대수를 증가하는 등 주요 부분을 변경하여 「도시 및 주거환경정비법」 제28조제1항에 따라 사업시행변경인가를 받은 경우, 관리처분계획 수립을 위한 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 대한 감정평가의 기준일은 사업시행변경인가의 고시가 있은 날로 보아야 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제28조제1항에 따르면 사업시행자가 주택재개발사업 등 정비사업을 시행하려는 경우 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장·군수”라 함)에게 사업시행인가를 받아야 하고, 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 인가를 받아야 하되, 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고하도록 규정하고 있으며, 같은 조제4항에 따르면 시장·군수는 제1항에 따른 사업시행인가를 하거나 정비사업을 변경·중지 또는 폐지하는 경우에는 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하되, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 고시하지 않도록 규정하고 있고, 같은 법 제46조제1항에 따르면 사업시행자는 제28조제4항에 따른 사업시행인가의 고시가 있는 날부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 등을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등을 일간신문에 공고하도록 하며, 분양을 받으려는 토지등소유자는 그 분양신청기간 내에 사업시행자에게 분양신청을 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제48조제1항에 따르면 사업시행자는 제46조에 따른 분양신청기간이 종료되면 분양신청의 현황을 기초로 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받도록 하고 있으며, 이 때 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 관한 사항을 포함하도록 하고, 같은 조제5항에서는 재산 또는 권리의 평가는 원칙적으로 「부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자 중 시장·군수가 선정·계약한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정하도록 규정하고 있는바,
❍ 이 사안에서는 조합이 사업시행인가를 받았으나 관리처분계획을 수립하지 않은 상태에서 당초 인가받은 사업시행계획 중 건폐율·용적률을 높이고 총세대수를 증가하는 등 주요 부분을 변경하여 도시정비법 제28조제1항에 따라 사업시행변경인가를 받은 경우, 관리처분계획 수립을 위한 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 대한 감정평가의 기준일은 최초 사업시행인가의 고시가 있은 날인지 혹은 사업시행변경인가의 고시가 있은 날인지가 문제될 수 있습니다.
❍ 먼저, 도시정비법 제48조제1항제4호에 따르면 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 대한 감정평가의 기준일을 ‘사업시행인가의 고시가 있은 날’이라고만 규정하여 그 기준일이 최초 사업시행인가의 고시가 있은 날인지, 사업시행변경인가의 고시가 있은 날인지가 불분명하나, 토지 또는 건축물의 가격에 대한 감정평가를 하는 목적이 관리처분계획의 수립을 위한 것이라는 점에 비추어보면 관리처분계획의 수립 시점과 가장 근접한 시점인 사업시행변경인가의 고시가 있은 날이 보다 합리적 시점이라고 할 수 있고, 토지 또는 건축물의 감정평가액이 조합원의 재산가액과 각 조합원이 부담해야 할 분담금을 정하기 위한 것이라는 점에서도 최종적으로 변경된 계획을 기반으로 하여 평가를 하고 관리처분계획을 수립하는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
❍ 또한, 건폐율·용적률을 높이고 총세대수를 증가하는 등 최초 사업시행계획의 주요부분이 변경된 경우 건폐율·용적률 및 총세대수 증가는 조합원들의 재산권에 영향을 미치는 바가 크고, 사업시행계획의 변경은 사업구역의 확대에 따라 새로운 토지와 건축물이 추가되는 경우도 배제하지 않는바, 이와 같은 경우까지 최초 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 평가하도록 하는 것은 불합리한 것으로 보이며, 비록 평가시점에 따라 평가액의 증감이 있는 경우라 할지라도 비례율 증감에 따라 그 평가액 변동분이 상쇄되어 사실상 분양대상자별 분담금에 변동이 없다고 주장할 여지도 있으나, 최초 사업시행인가일과 사업시행변경인가일 간에 상당한 시간적 간격이 있는 경우 그 평가액에 현저한 차이가 발생할 수 있을 뿐만 아니라, 가격 차이가 경미한 경우라면 굳이 최초 사업시행인가의 고시가 있은 날을 고집할 합리적인 이유도 없다고 할 것이고, 더욱이 최초 사업시행계획의 주요 부분의 변경이 있어 변경전후의 계획이 동일성이 없다면 최초 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 평가하도록 하는 것은 합리성이 없다고 할 것입니다.
❍ 한편, 사업시행변경인가의 고시가 있은 날을 기준으로 하게 되면 잦은 사업시행계획의 변경이 있는 경우 조합원 상호간의 분쟁을 유발하게 되고 따라서 사업진척을 어렵게 한다는 견해가 있을 수 있으나, 경미한 사업시행계획의 변경이나 주요부분의 변경이 없는 경우는 별론으로 하더라도 주요부분의 변경으로 인하여 사업시행변경인가를 받은 경우에는 변경인가의 고시가 있은 날을 기준으로 평가액을 산정하여야 한다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 조합이 사업시행인가를 받았으나 관리처분계획을 수립하지 않은 상태에서 당초 인가받은 사업시행계획 중 건폐율·용적률을 높이고 총세대수를 증가하는 등 주요 부분을 변경하여 「도시 및 주거환경정비법」 제28조제1항에 따라 사업시행변경인가를 받은 경우, 관리처분계획 수립을 위한 종전의 토지 또는 건축물의 가격에 대한 감정평가의 기준일은 사업시행변경인가의 고시가 있은 날로 보아야 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0289, 2014.07.21.】