◆ 공익사업 시행으로 개발제한구역 내 주택 신축이 가능한 범위(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다) 등 관련)
<질 의>
❍ 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따라 보금자리주택지구로 지정되어 지구계획이 승인·고시됨으로써 같은 법 제22조제4항에 따라 해제된 개발제한구역 내 주택 소유자가 개발제한구역이 해제된 이후 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 주택 수용에 대한 보상금을 지급받은 경우에, 위 주택 소유자가 입지기준에 적합한 개발제한구역에서 주택을 건축하는 것이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)에 따른 건축허가의 대상이 될 수 있는지?
<회 답>
❍ 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따라 보금자리주택지구로 지정되어 지구계획이 승인·고시됨으로써 같은 법 제22조제4항에 따라 해제된 개발제한구역 내 주택 소유자가 개발제한구역이 해제된 이후 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 주택 수용에 대한 보상금을 지급받은 경우에, 위 주택 소유자가 입지기준에 적합한 개발제한구역에서 주택을 건축하는 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)에 따른 건축허가의 대상이 될 수 있다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등의 행위를 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 예외적으로 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 할 수 있는 행위를 규정하면서, 마목에서 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설을 들고 있으며, 같은 항제3호에서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업은 개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다고 하면서, 이하 이 항에서 같다고 규정하고 있습니다.
❍ 그리고, 개발제한구역법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 에서 「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 기존 주택이 공익사업법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 날 현재의 소유자를 말함)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말함) 중 국토해양부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 제6조제1항, 제12조제1항 및 제22조제1항에서는 국토해양부장관은 개발제한구역을 보금자리주택지구로 지정·고시할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제27조제2항에서는 보금자리주택지구 지정을 고시한 때에는 공익사업법 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보도록 되어 있으며, 같은 법 제22조제4항에서는 국토해양부장관이 보금자리주택지구계획을 승인·고시한 때에는 개발제한구역의 해제를 위한 도시·군관리계획의 결정이 있는 것으로 보도록 되어 있습니다.
❍ 우선, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 항에 따른 개발제한구역 안에서의 주택 신축 요건을 살펴보면, 위 ① 항 전반부에서 “기존 주택이 공익사업법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”일 것, ① 항 후반부에서 “그 기존 주택의 소유자가 자기소유의 토지에 신축하는 경우”일 것으로 되어 있습니다.
❍ 첫째 요건인 “기존 주택이 공익사업법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우”와 관련하여, 개발제한구역법 제12조제1항제3호에서 “이 항에서의 공익사업법 제4조에 따른 공익사업은 개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당”한다고 규정하고 있으므로, 결국 위 요건은 개발제한구역에서 시행하는 공익사업법에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 기존 주택에서 거주할 수 없게 된 경우를 의미한다 할 것인바, 공익사업 “시행”의 의미를 공사 착공 등 공사가 상당 정도 진행된 것으로 볼 근거가 없고, 오히려 이 건 질의에서와 같이 개발제한구역인 토지가 보금자리주택법에 따른 보금자리주택 지구로 지정되어 지구계획이 승인되었다면, 이는 개발제한구역에서 공익사업을 “시행”하는 것으로 보아야 하므로, 위와 같이 공익사업의 시행으로 주택이 수용되어 더 이상 기존 주택에 거주할 수 없게 된 이상, 비록 지구계획이 승인되어 개발제한구역이 해제되었다 하더라도 위 요건은 충족되었다고 보아야 할 것입니다.
❍ 그리고, 둘째 요건인 “기존 주택의 소유자가 자기소유의 토지에 신축하는 경우”와 관련하여, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 항 후반부에서 “기존 주택의 소유자”란 “공익사업법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자”로, “자기 소유의 토지”란 “철거일 당시 소유권을 확보한 토지”로 각각 규정하고 있으므로, 결국 위 요건은 기존 주택의 소유자가 개발제한구역 안에서 주택 신축 당시 공익사업법에 따라 보상금을 보두 지급받고, 철거일 기준으로 신축 대상 토지에 대한 소유권을 확보하여야 함을 의미한다 할 것인바, 보상금 지급은 새로운 주택 신축을 위한 건축허가 등과 관련하여 문제가 될 뿐, 기존 주택이 소재하고 있던 개발제한구역이 언제 해제되었는지, 즉, 공익사업법에 따라 보상금을 지급받은 시점과 개발제한구역이 해제되는 시점을 연결할 근거는 없다고 할 것입니다.
❍ 또한, 위와 같이 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)에서 일정한 경우 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 개발제한구역 내에 다시 주택을 신축할 수 있도록 규정한 것은 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존 주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등의 경우에 있어 그 생활근거를 계속 마련해 주고(대법원 2007.1.26. 선고 2006도7187 판결 참조), 나아가 기존 주택이 소재하고 있던 것과 동일한 개발제한구역 내에서 주택을 신축할 수 있도록 함으로써 공익사업의 시행 등으로 인한 기존 주택의 상실에 대한 구제를 위한 취지라고 할 것인바(법제처 2011.12.1. 회신 11-0555 해석례 참조), 이러한 제도의 취지를 고려할 때도, 개발제한구역이 공익사업의 일환인 보금자리 주택 사업 지구로 지정되어 사업이 시행됨에 따라 기존 주택이 수용됨으로써 더 이상 개발제한구역 내 기존 주택에 거주할 수 없게 된 경우에는 입지기준에 적합한 개발제한구역 내에 주택 신축을 위한 허가 대상에 포함된다 할 것이고, 보상금 수령일을 기준으로 이전에 개발제한구역에서 해제되었음을 들어 이를 허가 대상 자체에서 배제되는 것으로 보기는 어렵습니다.
❍ 따라서, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」에 따라 보금자리주택지구로 지정되어 지구계획이 승인·고시됨으로써 같은 법 제22조제4항에 따라 해제된 개발제한구역 내 주택 소유자가 개발제한구역이 해제된 이후 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 주택 수용에 대한 보상금을 지급받은 경우에, 위 주택 소유자가 입지기준에 적합한 개발제한구역에서 주택을 건축하는 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)에 따른 건축허가의 대상이 될 수 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0429, 2012.08.29.】