◆「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호에 해당되어 개발제한구역에서 해제될 수 있었던 대지(A)가 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 1천제곱미터 이하인 하나의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 당초 A 대지에 해당하는 부분이 여전히 개발제한구역에서 해제될 수 있는지(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호 등 관련)
<질 의>
❍ 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009.12.10. 당시 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분이 여전히 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 있는지?
<회 답>
❍ 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009.12.10. 당시 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분은 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 없다 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조제2항에 따르면 개발제한구역의 지정 및 해제의 기준에 관하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제2조제3항에서는 국토해양부장관이 정하는 바에 따라 개발제한구역을 조정하거나 해제할 수 있는 경우를 각 호로 정하고 있는데, 같은 항제6호에서 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말함)로서 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 대지의 면적이 1천제곱미터 이하로서 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것(가목), 대지 중 개발제한구역인 부분의 면적이 특별시·광역시·도 또는 특별자치도(이하 “시·도”라 함)의 관할구역 중 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지의 수, 그 대지 중 개발제한구역인 부분의 규모와 그 분포 상황, 토지이용 실태 및 지형·지세 등 지역 특성을 고려하여 시·도의 조례로 정한 기준 면적 이하일 것(나목)이라는 요건을 모두 갖춘 지역을 규정하고 있습니다.
❍ 먼저, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로(제1조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 건축물의 건축 및 용도변경 등의 개발행위가 광범위하게 금지되고, 다만 예외적으로 같은 항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 법 시행령 별표 1에 따라 일정한 개발행위에 대해서만 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우에 한하여 허용되는바, 같은 법 시행령 제2조제3항제6호를 신설하여 일정한 요건을 갖춘 지역을 개발제한구역에서 해제할 수 있도록 한 취지는 개발제한구역이 일률적으로 지정됨에 따라 1천제곱미터 이하의 소규모 대지에 개발제한구역 경계선이 관통하게 되는 경우 개발제한구역으로 지정되지 아니한 부분까지 사실상 이용할 수 없게 되는 불합리한 점을 시정함으로써 해당 토지 소유자의 재산권을 보호해 주기 위한 것으로 보이는데, 이는 원칙에 대한 예외를 규정한 것으로서 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
❍ 살피건대, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제18조제2항제3호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자”는 제도의 취지 및 조항의 문언 내용에 비추어 볼 때 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있다고 설시한 대법원 판례의 취지(대법원 2005.7.8. 선고 2005두3165 판결 참조) 및 같은 영 제13조제2항제2호의 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 필지의 2분의 1 미만이 개발제한구역에 편입된 토지”란 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라 허가 신청일 당시까지도 계속하여 편입되어 있는 토지를 의미한다는 해석례(법제처 2011.6.16. 회신 11-0155 해석례)를 종합적으로 고려할 때, 같은 영 제2조제3항제6호가목에 해당하기 위해서는 개발제한구역 경계선이 관통하는 “대지”일 것, 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 “계속하여” 대지의 면적이 1천제곱미터 이하일 것, 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 “계속하여” 개발제한구역 경계선이 그 대지를 관통하도록 설정되었을 것이라는 요건을 모두 갖출 것이 요구된다고 할 것입니다.
❍ 그러나, 이 사안의 경우 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가 시행된 2009.12.10. 당시 A 대지는 비록 같은 호 가목의 요건을 충족하고 있었더라도 그 후 B 대지와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 C 대지가 되었는바, 위 제2조제3항제6호 각 목 외의 부분에 따르면 대지란 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지를 말하는 것이므로, 합병으로 인하여 A 토지 부분은 대지의 일부라고 말할 수는 있어도 더 이상 여기서의 대지에 해당한다고 볼 수는 없고, C 대지 또한 개발제한구역의 지정 당시 또는 해제 당시부터 계속하여 개발제한구역 경계선이 관통하도록 설정된 대지에 해당한다고 볼 수도 없습니다.
❍ 따라서, 개발제한구역 경계선이 관통하는 대지(「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따라 각 필지로 구획된 토지)로서 2009.12.10. 당시 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제2조제3항제6호가목의 요건을 갖추고 있었던 대지(A)가 그 후 개발제한구역 내의 인접한 대지(B)와 합병되어 새로운 지번을 부여받은 1천제곱미터 이하의 대지(C)가 된 경우, 합병된 대지(C) 중에서 합병 전 A 토지 부분은 같은 목의 요건을 갖추고 있다고 볼 수 없다 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0387, 2012.08.02.】