◆ 개발제한구역 보전부담금 제도 도입 이전에 형질변경허가를 받은 토지에서 다시 형질변경을 하려는 경우의 부담금 산정 문제(「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제36조제1호 관련)
<질 의>
❍ 개발제한구역 보전부담금(구 훼손부담금 포함) 제도 도입 이전에 형질변경허가를 받아 도로로 사용되고 있는 토지에서 당초 허가된 사업 외의 사업인 특정 시설물의 매설 등을 위하여 다시 토지 굴착 등 형질변경행위를 하려는 경우, 해당 토지는 개발제한구역 보전부담금 계산시 그 대상이 되는 ‘허가 받은 토지형질변경 면적’에서 제외되는지?
<회 답>
❍ 개발제한구역 보전부담금(구 훼손부담금 포함) 제도 도입 이전에 형질변경허가를 받아 도로로 사용되고 있는 토지에서 당초 허가된 사업 외의 사업인 특정 시설물의 매설 등을 위하여 다시 토지 굴착 등 형질변경행위를 하려는 경우, 해당 토지는 개발제한구역 보전부담금 계산시 그 대상이 되는 ‘허가 받은 토지형질변경 면적’에서 제외됩니다.
[이 유]
❍ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2010.4.15. 법률 제10265호로 일부개정되어 2010.10.16. 시행되기 전의 것. 이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등을 할 수 없도록 하되, 예외적으로 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설과 같은 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경은 특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아 가능하도록 했고(제1호다목), 같은 법 제21조제1항제2호에서는 같은 법 제12조제1항에 따른 토지형질변경허가 등을 받은 자에게 국토해양부장관이 개발제한구역 보전부담금(이하 “부담금”이라 함)을 부과·징수할 수 있도록 규정하고 있으며, 이러한 부담금 제도는 2000년도에 구 「도시계획법」에서 개발제한구역에 관한 내용을 분리하여 구 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2000.1.28. 법률 제6241호로 제정되어 2000.7.1. 시행된 것)을 제정하면서 도입하게 되었습니다.
❍ 이에 따라, 개발제한구역법 제24조제2항에서는 부담금을 (개발제한구역이 있는 시·군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치 - 허가대상 토지의 개별공시지가) × ‘허가받은 토지형질변경 면적’과 건축물 바닥면적의 2배면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율과 같은 산식에 따라 산정하도록 했고, 이러한 산정기준을 구체화한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “개발제한구역법 시행령”이라 함) 제36조제1호나목에서는 ‘이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(당초의 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다)’의 면적은 개발제한구역법 제24조제2항에 따른 허가받은 토지형질변경 면적에 포함하지 아니하도록 규정하고 있습니다.
❍ 먼저, 부담금 계산과 관련된 토지형질변경면적 규정에 대하여 살펴보면, 개발제한구역법 시행령 제36조제1호나목에서는 부담금을 계산하는 항목 중 토지형질변경 면적에서 제외되는 부분은 이미 토지의 ‘형질변경 허가를 받은 부지’에서 다시 형질변경하는 토지라고 규정하고 있어, 문언상 토지형질변경 면적의 제외 대상을 판정하는 기준은 ‘형질변경 허가 여부’이지 ‘부담금 납부 여부’가 아님을 알 수 있습니다.
❍ 아울러, ‘이미 형질변경된’ 토지에서 ‘당해 사업’을 위하여 ‘추가로 형질변경’을 하는 경우를 ‘부담금 산정을 위한 토지형질변경 면적에서 제외하도록 한’ 내용이 최초로 규정된 구 개발제한구역법 시행령(2003.1.7. 대통령령 제17884호로 일부개정되어 시행된 것)이나 ‘당초 허가 받은 사업 이외의 사업을 위하여’ 다시 형질변경하는 경우까지 토지형질변경 면적에서 제외하도록 개정된 구 개발제한구역법 시행령(2009.8.5. 대통령령 제21670호로 일부개정되어 2009.8.7. 시행된 것)에서도 부담금 ‘제도 도입 이전’에 형질변경허가를 받은 토지에 관해서는 이와 같은 내용이 적용되지 아니한다는 특별한 규정이나 적용례 등을 두고 있지 아니하며, 제도도입 이전에 토지형질변경허가를 받았다는 사유만으로 제도 도입 이후에 형질변경을 받은 토지들과 그 이후의 토지이용에 따른 부담금 계산에서 다르게 취급될 이유는 없다고 할 것입니다.
❍ 또한, 개발제한구역 내에서의 토지형질변경허가는 개발제한구역법의 제정 이전부터 존재하였으나, 부담금은 구 「도시계획법」에서 개발제한구역법이 분리·제정되면서 2000년에 신설된 제도인바, 부담금 제도 신설 이전에 토지형질변경허가를 받아 소정의 사업 또는 건축행위 등을 한 경우에는 부담금 납부의무 자체가 없다고 할 것이므로, 제도 신설 이전의 행위에 해당하여 부담금을 부담하지 아니하였다는 이유로 현재의 형질변경행위에 대한 규정 적용에 있어 다른 취급을 하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 개발제한구역 보전부담금(구 훼손부담금 포함) 제도 도입 이전에 형질변경허가를 받아 도로로 사용되고 있는 토지에서 당초 허가된 사업 외의 사업인 특정 시설물의 매설 등을 위하여 다시 토지 굴착 등 형질변경행위를 하려는 경우, 해당 토지는 개발제한구역 보전부담금 계산시 그 대상이 되는 ‘허가 받은 토지형질변경 면적’에서 제외됩니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 10-0293, 2010.09.13.】