【판례 2007두17113】폐기물중간처리업 허가의 성질 및 영업장 소재지, 시설·장비 등이 그 허가의 대상을 이루는 중요한 요소인지 여부

［1］폐기물중간처리업 허가의 성질(=대물적 허가 내지 대물적 성격이 강한 혼합적 허가) 및 영업장 소재지, 시설·장비 등이 그 허가의 대상을 이루는 중요한 요소인지 여부(적극)

［2］폐기물중간처리업 허가를 받은 사람이 영업장 소재지 토지와 폐기물처리설을 모두 양도하여 영업 자체가 불가능하게 되었다면, 관할관청은 구 폐기물관리법 제28조제4호에 따라 그 허가를 취소할 수 있고 그 경우 휴업신고를 할 수 없다고 한 사례

 

◆ 대법원 2008.04.11. 선고 2007두17113 판결 [폐기물중간처리업허가취소처분]

♣ 원고, 피상고인 / 주식회사 ○○스

♣ 피고, 상고인 / 평택시장

♣ 원심판결 / 서울고법 2007.7.11. 선고 2007누1165 판결

 

<주 문>

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

 

<이 유>

1. 원심의 판단

 

원심은 그 채용 증거들을 종합하여, 원고는 1994.6.7. 피고로부터 폐기물중간처리업 허가를 받아 그 영업을 해 오던 중 다이옥신 발생으로 주민건강을 해친다는 등의 민원이 제기되자, 2001.12.19. 평택시와 사이에 원고가 2007년 상반기까지 위 업소를 타 지역으로 이전하되, 평택시가 업소부지인 이 사건 토지를 매수하기로 하는 취지의 협약을 체결한 후, 2002.12.18. 평택시와 사이에 이 사건 토지를 16억 824만 원에 평택시에 매도하고, 원고가 위 매매대금을 수령함과 동시에 이 사건 토지 등을 현 상태 그대로 명도하며 이 사건 토지 상의 건물 기타 지장물은 보상금을 수령한 날로부터 30일 이내에 완전히 철거 또는 이전하여야 한다는 내용의 매매계약을 체결한 사실, 그 후 원고는 2004.12.14. 평택시와 사이에 소각시설 1·3호기, 폐수처리장 등(이하 ‘폐기물처리시설’이라 한다)도 대금 60억 44,296,000원에 평택시에 매도하고, 그 계약금을 수령함과 동시에 폐기물처리시설을 평택시에게 명도하며, 원고가 2005년 말까지 폐기물처리시설을 운영하고 2006년부터 평택시가 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 인수하여 생활폐기물소각시설로 운영함에 차질이 없도록 소각 잔재물 등을 처리하고 타 지역으로 업체이전 조치를 취하기로 하는 내용의 계약을 체결한 사실, 평택시는 2005.1.28. 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 경료받고 2006.1.13.까지 원고에게 이 사건 토지 및 폐기물처리시설 매매대금을 전부 지급한 사실, 한편 원고는 2006.1.5. 피고에게 ‘폐기물처리시설 소재지 변경(이전)’을 사유로 폐기물처리업 휴업신고를 하였는데, 피고는 2006.1.16. “제반 허가조건인 시설·장비(사무실, 소각시설, 보관창고 등)가 평택시로 소유권이전 되어 구 폐기물관리법(2007.4.11. 법률 제8371호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제26조제3항, 같은 법 시행규칙(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제17조제1항 [별표 6]의 규정에 의한 시설·장비에 미달한다”는 이유로 위 휴업신고를 반려한 사실(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다), 또한 피고는 2006.3.29. 원고에 대하여 법 제26조제3항, 시행규칙 제17조제1항 [별표 6]의 규정에 의한 시설·장비 기준에 미달한다는 이유로 폐기물중간처리업 허가를 취소한 사실(이하 ‘이 사건 허가취소처분’이라 한다) 등 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고와 피고 사이의 2001.12.19.자 협약 당시 원고가 2007년 상반기까지 타 지역으로 이전하도록 하기로 약정한 점 등에 비추어 보면, 원고는 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 평택시에 매도하면서 폐기물처리업 허가까지 양도하기로 한 것은 아니라고 보여지고, 원고가 이 사건 휴업신고를 한 2006.1.5.은 폐기물처리시설에 대한 매매대금이 지급되기 전으로서 아직 그 시설의 소유권이 평택시에 이전되지 않아 원고의 시설·장비가 기준에 미달하였다고 볼 수 없다고 판단하고, 나아가 폐기물처리업 허가는 대물적 허가로서 원고와 평택시 사이의 영업양도에 따라 그 허가와 관련된 일체의 권리·의무가 평택시에게 이전되었으므로 원고의 휴업신고는 효력이 없다는 피고의 주장에 대하여, 법 제32조제1항, 제2항 규정의 문언에 의하면 법 제26조의 규정에 의한 폐기물처리업의 허가를 받은 자의 지위와 제30조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인을 얻거나 또는 신고를 한 자의 지위는 엄격히 구별되는 개념으로서 폐기물처리시설이 양도된 경우에 그 양수인은 폐기물처리시설의 설치승인을 얻거나 또는 신고를 한 자의 권리의무만을 승계할 뿐 폐기물처리업 허가를 받은 자의 지위를 승계하는 것은 아니라는 이유로 피고의 위 주장을 배척하는 한편, 가사 원고의 시설·장비가 평택시에 매도되어 존재하지 않는다고 하더라도, 휴업이란 사업자가 그 사정에 의하여 일정기간 영업을 중지하는 것을 말하는바, 법 제42조, 시행규칙 제43조제1호에 의하더라도 휴업신고시 시설·장비에 관한 기준을 준수할 것이 요구된다는 내용도 없는 점, 일반적으로 시설·장비에 관하여 기준에 미달하게 된 폐기물처리업자가 일시적으로 휴업을 한 다음 그 기간 동안 시설·장비를 정비하여 재개업을 하는 경우도 있을 수 있는바, 이러한 경우 휴업신고 당시 시설·장비가 기준에 미달되었음을 이유로 휴업신고를 반려할 수는 없다고 보여지는 점, 법 제26조제10항, 시행규칙 제18조제1항제3호의 관련 규정에 의하면, 폐기물처리업 허가를 받은 자는 폐기물처리시설 소재지의 변경에 관한 허가를 받아 그 소재지를 이전할 수 있도록 허용되어 있는데, 이 사건에 있어서 평택시가 원고와 사이에 협약을 체결하여 토지 및 시설을 매수하면서 원고가 타 지역으로 이전하여 폐기물처리업을 하는 것까지 금지하고자 의도하는 것은 아닌 것으로 보여지는 점, 원고의 휴업신고가 수리된다고 하더라도 당장 어떤 국가적 이익이나 사회적 이익의 침해가 발생하는 것도 아닌 점 등을 종합하여 보면, 원고의 휴업신고 당시 시설·장비가 기준에 미달되었음을 이유로 휴업신고를 반려할 수는 없다고 함이 상당하다는 이유로, 이 사건 반려처분은 위법하다고 판단하였다.

 

이어서 원심은 법 제28조제3호, 시행규칙 [별표 16]에 의하면, 휴업기간 중에는 그 휴업기간이 1년 이상이 되기 전에는 그 허가를 취소할 수 없다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 피고의 이 사건 반려처분이 위법하여 취소되는 바이므로, 피고는 원고의 휴업기간이 1년 이상이 되기 전에는 그 허가를 취소할 수 없다는 이유로, 이 사건 허가취소처분 역시 위법하다고 판단하였다.

 

2. 이 법원의 판단

 

그러나 위와 같은 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

 

가. 법 제1조, 제26조, 제28조, 제32조, 제42조, 제60조, 시행규칙 제17조, 제18조, 제43조의 각 규정에 의하면, 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생된 폐기물을 적정하게 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위하여 폐기물중간처리업을 하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 소각시설, 보관시설 및 장비와 기술능력을 갖추어 허가를 받아야 하고, 폐기물처리시설을 신설·변경하거나 소재지를 변경하는 경우에는 폐기물중간처리업의 변경허가를 받아야 하며, 이러한 허가를 받지 아니한 자에 대하여는 벌칙을 두고 있고, 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설·장비 및 기술능력에 미달하게 된 때에는 그 허가를 취소하도록 하고 있으며, 폐기물중간처리업자가 그 영업을 휴업·폐업 또는 재개업하는 때에는 20일 이내에 신고하게 하는 등 행정통제를 엄격하게 하고 있고, 폐기물중간처리업을 양도한 경우 등에는 폐기물중간처리업자의 지위를 승계하도록 하고 있는바, 위 각 규정을 종합하면, 폐기물중간처리업 허가는 폐기물처리를 위한 시설·장비 및 기술능력 등 객관적 요소를 주된 대상으로 하는 대물적 허가 내지는 대물적 요소가 강한 혼합적 허가(대인적 요소로는, 법 제27조에서 법에 위반하여 형을 받거나 폐기물중간처리업의 허가가 취소된 후 2년이 경과되지 아니한 자 등에 대하여 허가를 금하고 있는 것 등을 들 수 있다)로서, 그 영업장의 소재지 및 시설·장비 등은 폐기물중간처리업 허가의 대상을 이루는 중요한 요소라 할 것이다 (대법원 1986.9.23. 선고 85누577 판결 등 참조).

 

그런데 원심이 인정한 사실관계에 의하면, 원고는 평택시와 사이에 업소의 이전을 위한 협약을 체결한 후, 먼저 이 사건 토지에 관하여, 이어 폐기물처리시설에 관하여 각 매매계약을 체결하였고, 그 후 2005.1.28. 평택시에게 이 사건 토지에 관하여 소유권이전등기를 경료하고 2006.1.13.까지 그 매매대금을 전부 지급받음으로써 이 사건 토지 및 폐기물처리시설은 모두 평택시에 양도되었으며, 또 매매계약시의 약정에 따라 원고는 2005년 말까지만 폐기물처리시설을 운영하고 2006년부터는 평택시가 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 인수하여 생활폐기물소각시설로 운영함에 차질이 없도록 할 의무를 부담하게 되었으므로, 원고로서는 더 이상 이 사건 토지 상에서 폐기물중간처리업을 할 수 없게 되었고, 한편 기록에 의하면 원고는 폐기물처리시설을 안성시 원곡면 외가천리 산 20-1로 이전하기 위하여 그곳에 부지를 매입한 후, 폐기물처리업의 변경허가를 준비하고 있었으나 안성시에서 산지전용변경신청을 허가하지 아니하여 아직까지도 그 이전절차를 밟지 못하고 있는 사실을 알 수 있는바, 사정이 이와 같다면 원고는 이 사건 폐기물중간처리업 허가의 대상을 이루는 중요한 요소인 영업장 소재지 및 폐기물처리시설을 모두 평택시에 양도함으로써 실질적으로 이 사건 토지 상에서의 폐기물중간처리업을 폐업하거나 이 사건 폐기물중간처리업 허가를 양도한 것으로 보아야 하고, 이와 같이 영업장 소재지 및 폐기물처리시설이 양도되어 폐기물중간처리업 자체가 불가능한 상황에 이르렀다면, 관할관청은 법 제28조제4호(‘ 법 제26조제3항의 규정에 의한 시설·장비 및 기술능력에 미달하게 된 경우’)에 의하여 그 허가를 취소할 수 있다고 할 것이다.

 

나. 한편, 휴업이란 사업자가 일정한 사유에 기하여 그 영업을 일시 중지하는 것을 말하므로, 영업장 소재지 및 영업시설이 모두 양도되어 영업 자체가 불가능하게 되고 그것이 영업허가 취소의 사유가 되는 때에는 휴업신고를 할 수 없다고 할 것이다.

 

그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 반려처분 당시인 2006.1.16.에는 이미 원고가 이 사건 토지 및 폐기물처리시설을 모두 평택시에 양도하여 법 제28조가 정한 허가취소 사유에 해당하게 되었으므로, 그 영업을 일시 중지하기 위한 휴업신고를 할 수는 없다고 할 것이다(법 제28조제3호, 시행규칙 [별표 16]에 의하면, 휴업한 경우에는 그 계속 휴업기간이 1년 이상이 되기 전에는 폐기물중간처리업 허가를 취소할 수 없는 것으로 규정되어 있으나, 이는 휴업 자체가 적법한 것임을 전제로 한 것이다).

 

그럼에도 불구하고, 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 반려처분이 위법하고, 이 사건 반려처분이 위법하므로 이 사건 허가취소처분 역시 위법하다고 판단하였으니, 원심판결에는 폐기물중간처리업 허가와 그 취소 및 휴업에 관한 법리를 오해한 위법이 있다 할 것이고, 이러한 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하다.

 

3. 결 론

 

그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

대법관 전수안(재판장) 고현철(주심) 김지형 차한성