◆ 조례로 과태료를 정할 수 있는지 여부(「환경영향평가법」 제5조 관련)
<질 의>
❍ 「환경영향평가법」 제5조에 따라 제정되는 조례로 과태료를 정할 수 있는지?
<회 답>
❍ 「환경영향평가법」 제5조에 따라 제정되는 조례로 과태료를 정할 수 있습니다.
[이 유]
❍ 「환경영향평가법」 제5조에서는 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 또는 인구 50만 이상인 시의 시장은 같은 법 제4조제3항에 따른 환경영향평가대상사업의 범위에 해당하지 아니하는 사업에 대하여 지역의 특성 등을 고려하여 환경영향평가를 실시하도록 할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 특별시·광역시·도·특별자치도 또는 인구 50만 이상인 시(이하 “시·도”라 한다)의 조례로 정하는 바에 따라 그 사업계획을 수립하거나 사업을 시행하려는 자로 하여금 환경영향평가를 실시하게 할 수 있고(인구 50만 이상의 시의 경우에는 그 지역을 관할하는 도가 환경영향평가 실시에 관한 조례를 정하지 아니한 경우로 한정함), 이에 따라 환경영향평가를 실시하는 경우의 환경영향평가 분야 및 세부항목, 환경영향평가서의 작성 및 의견수렴과 환경영향평가서의 협의 및 협의내용의 관리 등 평가절차, 그 밖에 필요한 사항은 해당 시·도의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「지방자치법」 제9조, 제22조에서는 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리하고, 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있지만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 따라서 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 개별법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 기관위임사무에 관하여 제정되는 이른바 위임조례는 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 한하여 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙에 해당하는 조례를 제정할 경우에는 그 조례의 성질을 묻지 아니하고 법률의 위임이 있어야 하고 그러한 위임 없이 제정된 조례는 효력이 없습니다(대법원 2007.12.13. 선고 2006추52 판결).
❍ 다만, 조례는 주민의 대표기관인 지방의회가 제정하는 법규인 점에서 지방자치단체의 자치법규이며 법률에 준하는 성질을 가지므로 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없고 포괄적인 것으로 족하다고 할 것입니다[헌법재판소 1995.4.20. 결정 92헌마264,279(병합)].
❍ 이 사안에서는 「환경영향평가법」 제5조에 따라 제정되는 조례로 과태료를 정할 수 있는지 여부가 문제되는바, 이와 관련해서는 같은 법 제5조에서 과태료에 관한 사항을 조례로 정하도록 위임을 하고 있는지 여부와 법률에서 일정한 의무 부과를 조례로 정할 수 있도록 위임한 경우에 과태료에 대한 별도의 법률 위임이 없다고 할지라도 조례로 과태료를 정할 수 있는지 여부에 대하여 살펴보아야 합니다.
❍ 우선, 「환경영향평가법」 제5조에서 과태료에 관한 사항을 조례로 정하도록 위임을 하고 있는지 여부에 대하여 살펴보면, 「환경영향평가법」에서는, 제8조에서 환경영향평가 분야 및 세부항목을 정하고, 제2장에서 환경영향평가서의 작성 및 의견수렴 등을, 제3장에서 환경영향평가서의 협의 등을, 제4장에서 협의내용의 관리 등을, 제5장에서 환경영향평가 절차에 관한 특례를, 제6장에서 평가대행 및 평가대행자의 관리를, 제7장에서 보칙을 정한 후, 별도의 장인 제8장에서 벌칙으로 과태료에 대하여 정하면서(제54조) 제50조 권한의 위임·위탁에 관한 규정에 따라 같은 법 시행령 제43조제1항제13호에서 환경부장관의 과태료의 부과·징수 권한을 유역환경청장 또는 지방환경청장에게 위임하고 있습니다.
❍ 이와 같이 벌칙을 별도의 장으로 구분하고 있는 「환경영향평가법」의 규정체계와 과태료의 부과·징수 권한의 위임과 관련된 규정들을 살펴보면, 「환경영향평가법」 제5조의 “그 밖에 필요한 사항”이란 환경영향평가 분야 및 세부항목, 환경영향평가서의 작성 및 의견수렴과 환경영향평가서의 협의 및 협의내용의 관리 등 평가절차와 관련하여 필요한 사항을 말한다고 할 것이고, 과태료에 관한 사항을 포함하는 것으로 보이지는 않습니다.
❍ 다음으로, 위와 같이 「환경영향평가법」 제5조에서 과태료 부과원인과 관련된 사항을 조례로 위임하면서 과태료에 관한 사항을 조례에 위임하지 않은 경우 조례로 과태료를 정할 수 있는지 여부에 대하여 살펴보면, 「환경영향평가법」 제5조에 따라 해당 시·도의 조례에 위임된 사항이 그 과태료 부과원인과 관련된 사항만이고 명시적으로 과태료에 대한 사항은 포함되어 있지 않다고 하더라도 조례를 위반한 행위에 대하여 조례로써 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있다고 규정하고 있는 「지방자치법」 제27조의 취지와 주민의 권리 제한 등에 관한 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적인 것으로 충분하다는 점, 자치입법인 조례 역시 자기완결성을 갖추기 위하여 과태료와 같은 실효성 확보수단이 필요하다는 점에 비추어 볼 때, 법률에서 별도로 과태료에 관한 사항을 조례에 위임한 경우뿐만 아니라, 법률에서 과태료 부과원인이 되는 의무의 부과를 조례로 위임한 경우에도 그 의무를 위반한 경우의 과태료를 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다(법제처 2008.12.2. 회신 08-0340 해석례).
❍ 따라서 「환경영향평가법」 제5조에서 과태료 부과원인이 되는 의무의 부과를 시·도의 조례에 위임한 이상 그 의무 위반행위에 대한 과태료를 시·도의 조례로 정할 수 있다고 할 것이므로 「환경영향평가법」 제5조에 따라 제정되는 조례로 과태료를 정할 수 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 09-0135, 2009.06.15.】